Posuzování agentur práce prostřednictvím závazného stanoviska ministerstva vnitra

Ministerstvo vnitra posuzuje agentury práce z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob již od 1. 1. 2009, kdy nabyl účinnosti zákon č. 382/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Jak se uvádí v důvodové zprávě k tomuto zákonu, bylo toto opatření zavedeno s cílem zabánit nezákonným aktivitám v souvislosti se zprostředkováním zaměstnání a dále v rámci řízení o povolení ke zprostředkování zaměstnání zohlednit i názor Ministerstva vnitra založený na zhodnocení informací bezpečnostního charakteru ze zdrojů policie a zpravodajských služeb týkajících se žadatele o povolení ke zprostředkování zaměstnání. Zároveň se ukotvila možnost již udělené povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmout, a to na základě vydaného závazného stanoviska Ministerstva vnitra. Cílem tohoto článku je shrnutí dosavadního významu závazného stanoviska Ministerstva vnitra z hlediska jeho funkce a dopadů, včetně aplikace příslušných ustanovení dotčenými správními orgány.¹⁾

Závazné stanovisko v řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání

Povolení ke zprostředkování zaměstnání vydává ve správním řízení Úřad práce České republiky – generální ředitelství (dále jen „úřad práce“) na základě žádosti právnické nebo fyzické osoby. Podle § 60a odst. 1 zákona o zaměstnanosti je podmínkou pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání právnické nebo fyzické osobě souhlasné závazné stanovisko Ministerstva vnitra, vydané na základě žádosti úřadu práce. V žádosti úřad práce uvede identifikační údaje právnické osoby a jejího odpovědného zástupce, popřípadě odpovědných zástupců, nebo fyzické osoby žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání.

V řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání je aplikační praxí úřadu práce zasílat příslušnou žádost Ministerstvu vnitra až poté, co je žadatelem řádně doloženo splnění příslušných podmínek uvedených v § 60 zákona o zaměstnanosti. Ministerstvo vnitra při zpracování svého závazného stanoviska posoudí udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob, jak vyplývá z § 60a zákona o zaměstnanosti.

Úřad práce je podle § 149 odst. 3 správního řádu povinen usnesením přerušit správní řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, jestliže se dozvěděl, že probíhá řízení, v němž má být vydáno závazné stanovisko. „Důvodem pro přerušení řízení je pouze to, že proces vydávání závazného stanoviska probíhá u jiného správního orgánu…“²⁾ Jak je zřejmé z výše uvedeného, v předmětném správním řízení je jiným správním orgánem Ministerstvo vnitra, což znamená, že ihned poté, co je žádost o závazné stanovisko zaslána na Ministerstvo vnitra, vydá úřad práce z tohoto důvodu usnesení o přerušení předmětného správního řízení. Usnesení je vydáváno dle § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu.

Při zpracování závazného stanoviska si Ministerstvo vnitra za účelem relevantního posouzení shora uvedených hledisek veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob vyžaduje informace od Policie České republiky a bezpečnostních složek. V případě zprostředkování zaměstnání je pak akcentován zájem státu, aby činnost budoucí agentury práce nebyla ovlivňována nebo negativně dotčena potenciálními pachateli trestné činnosti. Tato hlediska však nejsou zákonem o zaměstnanosti přesně vymezena a vždy jsou posuzována s ohledem na individuální okolnosti.

Veřejný pořádek, bezpečnost a ochrana práv třetích osob

Primárně při posuzování těchto 3 kritérií je Ministerstvo vnitra podle § 60a odst. 2 věty první zákona o zaměstnanosti pro vydání závazného stanoviska oprávněno vyžádat si opis z evidence Rejstříku trestů žádající fyzické osoby nebo osoby oprávněné jednat jménem žádající právnické osoby anebo jejího odpovědného zástupce, popřípadě odpovědných zástupců, a požádat o informace k uvedeným osobám Policii České republiky, zpravodajské služby nebo jiné orgány veřejné správy. Zatímco úřad práce v řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání posuzuje pouze bezúhonnost žadatele ve smyslu § 60 odst. 4 zákona o zaměstnanosti, Ministerstvu vnitra v rámci posuzování žadatele prostřednictvím závazného stanoviska je dán mnohem větší prostor.

Z hlediska právní teorie jsou pojmy veřejný pořádek, bezpečnost a ochrana práv třetích osob neurčité právní pojmy. (Neurčitými právními pojmy jsou takové pojmy, jejichž obsah nelze přesně definovat a definice v právním předpise není ani příliš vhodná či možná. Jejich obsah a rozsah se mohou měnit. Aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě a správní orán musí alespoň rámcově jeho obsah a význam objasnit a vyložit a následně konfrontovat se skutkovými zjištěními daného případu.)³⁾ Lze poukázat, že v kontextu závazného stanoviska Ministerstva vnitra v řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání lze více těchto kritérií naplnit jednou skutečností. Může se např. jednat o situaci, kdy není sídlo nebo pracoviště agentury práce řádně označeno, což může představovat zjištění bezpečnostního charakteru, kdy subjekt deklaruje pouze formální adresu, a zároveň ohrožení ochrany budoucích klientů (či zaměstnanců) agentury práce.

Pokud se týká neurčitého pojmu veřejný pořádek, pak ve vztahu k závaznému stanovisku Ministerstva vnitra se Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku ze dne 18. 7. 2019, č. j.: 9 Ads 37/2018-48, ztotožnil s názorem uvedeným Městským soudem v Praze⁴⁾ o tom, že „veřejný pořádek je neurčitý právní pojem, který je nutné vykládat v kontextu zákona, v němž je obsažen.“ Dále uvedenou úvahu Nejvyšší správní soud rozvedl tak, že pojem veřejný pořádek je nutno posuzovat právě s ohledem na celkový kontext a systematické zařazení tohoto pojmu, který je v podmínkách zákona o zaměstnanosti specifický. Odkaz žalobce na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu⁵⁾ ve věci týkající se pobytu cizinců soud neakceptoval a konstatoval, že „pojem ,veřejný pořádek´ zde tedy měl širší význam než v odkazovaném rozhodnutí rozšířeného senátu, kde se navíc jednalo o otázku narušení veřejného pořádku intenzivnějším, zvlášť závažným způsobem.“

Předmětem sporu v uvedeném případě bylo, zda pod pojem veřejný pořádek lze v kontextu § 60a odst. 1 zákona o zaměstnanosti subsumovat skutečnost, že jednatel žadatelky o povolení ke zprostředkování zaměstnání požadoval informace k osobám žádajícím o přechodný pobyt nebo o dlouhodobé vízum na území České republiky od osoby obviněné ze závažné trestné činnosti (spočívající právě v ovlivňování výsledků pobytových řízení). Nejvyšší správní soud k případu uvedl, že „se jedná o natolik závažný způsob porušování veřejného pořádku, že může být důvodem pro vydání zamítavého rozhodnutí ve věci žádosti o povolení ke zprostředkování zaměstnání.“

Ani vymezení pojmů bezpečnost a ochrana práv třetích osob není zcela jednoznačné, přičemž pro jejich výklad je podle názoru autorů dán poměrně široký prostor. Obdobně jako u pojmu veřejný pořádek je nutné vyjít z účelu závazného stanoviska Ministerstva vnitra v zákoně o zaměstnanosti, kterým je zabránění nezákonným aktivitám v souvislosti se zprostředkováním zaměstnání. Podle § 60a odst. 2 věty druhé zákona o zaměstnanosti je Ministerstvo vnitra při zpracování svého závazného stanoviska oprávněno za účelem posouzení udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob vyžadovat listiny prokazující právní důvod užívání prostor, do nichž je umístěno sídlo právnické osoby, sídlo fyzické osoby, není-li jím její bydliště, a pracoviště podle § 61 odst. 2 písm. c) a § 61 odst. 4 písm. c) zákona o zaměstnanosti.

Typicky se šetření Policie České republiky v rámci závazného stanoviska Ministerstva vnitra zaměřuje na řádné označení žadatele o příslušné povolení na adrese jeho sídla a pracoviště (např. označení názvu žadatele na cedulkách u vchodů do budov, domovních zvoncích atd.) a také na skutečnost, zda žadatel disponuje příslušnými prostorami, kde by mohl zprostředkovatelskou činnost vykonávat. Smyslem tohoto posouzení je zamezení vzniku a fungování tzv. letter box companies⁶⁾ a účelových agentur práce, neboť takové subjekty neposkytují záruku při naplňování práv a oprávněných zájmů budoucích klientů.

Vyvratitelná domněnka souhlasu

Ministerstvo vnitra je podle § 60a odst. 3 povinno své závazné stanovisko k udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání doručit úřadu práce do 15 pracovních dnů ode dne obdržení žádosti o závazné stanovisko. Pokud tak neučiní do konce této lhůty, má se za to, že s udělením povolení ke zprostředkování zaměstnání souhlasí.

Právě výraz „má se za to“ vede autory tohoto článku k závěru, že se jedná o vyvratitelnou právní domněnku, která však připouští důkaz opaku⁷⁾. Ostatně tomu svědčí také teleologický výklad institutu závazného stanoviska v zákoně o zaměstnanosti s přihlédnutím ke skutečnosti, že po celou dobu platnosti povolení ke zprostředkování zaměstnání Ministerstvo vnitra musí s agenturou práce „souhlasit“, což potvrzuje § 63 odst. 4 zákona o zaměstnanosti. Po odpadnutí překážky přerušeného správního řízení, nejdéle tedy po uplynutí 15 pracovních dnů ode dne obdržení žádosti o závazné stanovisko Ministerstvem vnitra, má správní řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání u úřadu práce pokračovat.

Pokud ve lhůtě 15 pracovních dnů ode dne obdržení žádosti o závazné stanovisko nebude Ministerstvo vnitra reagovat, neznamená tato skutečnost absolutní souhlas. Uvedená lhůta byla podle názoru autorů konstruována tak, aby byl dán maximální časový limit, po který může být správní řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání přerušeno podle zmiňovaného § 149 odst. 3 správního řádu. V případě, že bude v pokračujícím správním řízení následně, a to až do okamžiku vydání rozhodnutí, doručeno závazné stanovisko Ministerstva vnitra, musí toto stanovisko úřad práce zohlednit v meritorním rozhodnutí. Tento postup plně odpovídá také základním zásadám správního řízení, jakými jsou zásada procesní ekonomie a zásada šetření práv nabytých v dobré víře⁸⁾. Lze si totiž představit situaci, že již před vydáním povolení ke zprostředkování zaměstnání bude úřadu práce doručeno opožděné nesouhlasné závazné stanovisko Ministerstva vnitra. Pokud by toto nesouhlasné závazné stanovisko úřad práce nezohlednil, musel by nutně vyzývat žadatele o povolení k uhrazení příslušného správního poplatku a případně také poskytnutí kauce, přičemž ihned po pravomocném udělení povolení by muselo být nutně zahájeno správní řízení o jeho odejmutí podle § 63 odst. 4 zákona o zaměstnanosti, s čímž nelze s ohledem na uvedené souhlasit.

Lze se však setkat také s názory, že pokud Ministerstvo vnitra vydá závazné stanovisko až po lhůtě 15 pracovních dnů od doručení příslušné žádosti ze strany úřadu práce, pak i v takovém případě se vyslovilo k dotčené osobě kladně⁹⁾. Takový závěr autoři s odkazem na výše uvedené a s ohledem na smysl a účel tohoto opatření v zákoně o zaměstnanosti nesdílí.

Závazné stanovisko jako podklad rozhodnutí

Bez souhlasného závazného stanoviska nemůže úřad práce povolení ke zprostředkování zaměstnání udělit, neboť jeho obsah je závazný pro výrokovou část meritorního rozhodnutí, přičemž musí splňovat určité formální náležitosti. Podle § 149 odst. 2 správního řádu obsahuje závaznou část a odůvodnění, přičemž v závazné části Ministerstvo vnitra uvede řešení otázky, která je předmětem závazného stanoviska, ustanovení zákona, které zmocňuje k jeho vydání, a další ustanovení právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen. V odůvodnění uvede důvody, o které se opírá obsah závazné části závazného stanoviska, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, na kterých je obsah závazné části založen.

Pokud žadatel o povolení ke zprostředkování zaměstnání nesouhlasí s vydaným negativním závazným stanoviskem a tento svůj odůvodněný nesouhlas sdělí úřadu práce např. v souvislosti s realizací jeho práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, pak dle názoru Krajského soudu v Hradci Králové obsaženém v rozsudku ze dne 28. 3. 2014, č.j.: 30 Ad 18/2012-42, se musí úřad práce zabývat vznesenými námitkami žadatele, a to i přes skutečnost, že úřad práce sám nemůže vadné či nedostatečně podložené závazné stanovisko Ministerstva vnitra zhojit. Úkolem úřadu práce v takovém případě je, „aby v řízení jím vedeném byly řádně, tzn. přezkoumatelným způsobem, vypořádány všechny otázky (tj. i ty, k jejichž řešení on sám není příslušný), tedy jako v tomto případě zejména hledisko veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování práv třetích osob.“ Prakticky to znamená povinnost úřadu práce předat zmiňované vyjádření žadatele o povolení ke zprostředkování zaměstnání Ministerstvu vnitra, zda dotčené závazné stanovisko přezkoumá.

Pro úplnost dodejme, že v případě odvolání proti rozhodnutí o neudělení povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu negativního závazného stanoviska, ve kterém jsou odvolací námitky směřovány vůči obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od ministra vnitra.

Specifickou otázku představuje vydání tzv. podmíněného souhlasného závazného stanoviska Ministerstva vnitra v řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, které bylo v minulosti tímto správním orgánem vydáváno. Jakkoliv v obecné rovině zřejmě správní řád umožňuje vydávání souhlasného závazného stanoviska s podmínkou, že bude něco učiněno, resp. bude odstraněn závadný stav, pak aplikaci této obecné právní úpravy znemožňuje zákon o zaměstnanosti. K uvedené problematice se vyjádřil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 3. 2017, č.j.: 3 Ads 253/2016-38, který konstatoval, že „má-li závazné stanovisko obsahovat určité podmínky, musí jejich stanovení mít oporu v zákonném ustanovení. Při absenci zákonného zmocnění by totiž nebylo zřejmé, jaké podmínky lze do závazného stanoviska začlenit, respektive co vše může a naopak nemůže závazné stanovisko obsahovat. Zdejší soud zároveň považuje za nezbytné zdůraznit, že i pro závazná stanoviska platí obecná zásada, že veřejnou moc je možné vykonávat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Nejvyšší správní soud dává stěžovateli za pravdu v tom, že obecně jistě nelze vyloučit, aby i závazná stanoviska obsahovala podmínky, avšak v nynějším případě aplikované ustanovení § 60a zákona o zaměstnanosti takovouto možnost nepřipouští a ani obecná úprava obsažená ve správním řádu nic takového nepředpokládá.“

Pouze na okraj autoři poukazují na problematiku § 149 odst. 4 správního řádu, podle kterého pokud bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne. Autoři k uvedenému ustanovení podotýkají, že proces dokazování je nutné odlišit od realizace práva účastníka správního řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, neboť jak je shora nastíněno, v důsledku vyjádření žadatele o povolení ke zprostředkování zaměstnání může zřejmě dojít ke změně závazného stanoviska.

Přezkoumatelnost závazného stanoviska správními soudy

Jak je uvedeno v § 149 odst. 1 správního řádu, závazné stanovisko není samostatným rozhodnutím ve správním řízení, to znamená, že nemůže být samostatně přezkoumáváno správními soudy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 23. 8.2011, č.j.: 2 As 75/2009-113, uvedl, že „závazné stanovisko vydané § 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s.ř.s., vzhledem k tomu je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s.ř.s.“

Pokud tedy Ministerstvo vnitra, resp. ministr vnitra v případě odvolacího řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, bude na závazném stanovisku trvat, nezbývá žadateli nic jiného než se obrátit na soud prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí vydanému Ministerstvem práce a sociálních věcí jako odvolacího orgánu proti rozhodnutí úřadu práce.

Závazné stanovisko v řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání

Jak již bylo v předchozím textu naznačeno, prostřednictvím § 63 odst. 4 zákona o zaměstnanosti je zajištěn „trvalý souhlas“ Ministerstva vnitra. Podle uvedeného ustanovení na základě podnětu Ministerstva vnitra zahájí úřad práce řízení o odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání agentuře práce. V tomto řízení Ministerstvo vnitra vydá na základě žádosti úřadu práce nové stanovisko podle § 60a zákona o zaměstnanosti. Úřad práce následně na základě nesouhlasného stanoviska Ministerstva vnitra povolení ke zprostředkování zaměstnání právnické osobě nebo fyzické osobě rozhodnutím odejme.

Podnět Ministerstva vnitra ve shora uvedeném kontextu vyvolá povinnost úřadu práce zahájit správní řízení z moci úřední, jehož smyslem je odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Pro samotné zahájení správního řízení není zákonem o zaměstnanosti stanovena žádná lhůta¹⁰⁾, je tedy na úřadu práce, kdy toto řízení zahájí. Autoři však podotýkají, že lhůta pro zahájení řízení o odejmutí povolení nemůže být bezbřehá. Nelze totiž odhlédnout od řádného postupu, který by měl vycházet ze skutečnosti, že správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů, která představuje jednu ze základních zásad činnosti správních orgánů ukotvenou v § 6 odst. 1 správního řádu, při výkonu vrchnostenské moci.

Vždy je nutné také vycházet z obecného principu, že realizovaná pravomoc (odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání) by měla být přiměřená účelu, kterému slouží, a nemělo by docházet k nadměrnému zasahování do poměrů dotčených osob. Smyslem opatření spočívajícího v odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání by měla být rychlá reakce, která zamezuje agentuře práce porušující právní předpisy v působení na trhu práce. Úřad práce by tak měl postupovat co nejrychleji s cílem zlepšit situaci v úseku zprostředkování zaměstnání agenturami práce. Ostatně je ve veřejném zájmu, aby činnost, kterou jinak zásadně vykonává jen stát, tj. zprostředkování zaměstnání, vykonávaly subjekty, které jsou důvěryhodné, a aby se trh práce mohl rozvíjet a byl zároveň stabilní.

Úřad práce poté, co vyžádá v řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání závazné stanovisko od Ministerstva vnitra, příslušné řízení přeruší. Na rozdíl od procesu udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání Ministerstvu vnitra neběží lhůta 15 pracovních k vydání tohoto závazného stanoviska.

Úloha závazného stanoviska Ministerstva vnitra

Od 1. 1. 2009, kdy nabyla účinnosti novela zákona o zaměstnanosti, se dle názoru autorů plně osvědčila úloha závazného stanoviska Ministerstva vnitra, které hodnotí subjekty působící na poli zprostředkování zaměstnání. Zprostředkování zaměstnání je velmi sledovanou a citlivou oblastí také proto, že na jejím základě může docházet k pronájmu pracovní síly, a porušování právních předpisů dotčenými subjekty je tedy krajně nežádoucí. Jak je uvedeno výše, Ministerstvo vnitra zhodnocuje skutečnosti, které z povahy věci nejsou a nemohou být úřadem práce a také orgány inspekce práce reflektovány.

Ostatně, jak vyplývá ze Zprávy o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky za rok 2019, bylo odborem bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra zpracováno 649 žádostí úřadu práce o závazné stanovisko, z toho bylo 42 žádostí podáno fyzickými osobami a 607 šetření se týkalo osob právnických. Po posouzení informací získaných v součinnosti s Policií České republiky a zpravodajských služeb bylo vydáno 116 stanovisek nesouhlasných a 533 souhlasných stanovisek.¹¹⁾ Jedná se tedy o poměrně významný regulativ, který přispívá ke kultivaci právních vztahů v oblasti zprostředkování zaměstnání agenturami práce.