Aktuální změny právních předpisů v oblasti zaměstnanosti, 1. část

Uvedená novela měla velice dlouhou cestu, než spatřila světlo světa, neboť její projednávání započalo již v roce 2015. Vzhledem k důležitosti uvedených změn se budeme zejména některým z nich věnovat v následujících odstavcích, když stranou necháme změny v podobě legislativně technických úprav.

Zastřené agenturní zaměstnávání § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti

V ust. § 5 zákona o zaměstnanosti došlo k doplnění písm. g), které zakotvilo definici zastřeného agenturního zaměstnávání. Za takové je považována činnost právnické osoby nebo fyzické osoby, spočívající v pronájmu pracovní síly jiné právnické osobě nebo fyzické osobě, aniž by byly dodrženy podmínky pro zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b). Toto ustanovení je nutné vnímat v kontextu navazující úpravy v oblasti přestupků, kde je současně zakotvena nově skutková podstata v ust. § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti, podle které se právnická osoba dopustí přestupku, pokud zastřeně zprostředkovává zaměstnání právě podle ust. § 5 písm. g). Za takové protiprávní jednání je také nově koncipována pokuta v maximální výši 10 000 000 Kč, s minimální hranicí 50 000 Kč, jak uvádí ust. § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti.

Již z tohoto zákonného vymezení je zřejmé, že zákonodárce považuje uvedené jednání za velice společensky nebezpečné, když koncipoval pokutu ve stejné výši, jako je u přestupku spočívajícího v umožnění nelegální práce. Je zřejmé, že takto zakotvená výše pokuty má také působit již svojí výší preventivně a má odradit od této protiprávní činnosti, která je často identifikována i v rámci kontrolní činnosti orgánů inspekce práce. Zastřeného agenturního zaměstnávání se může dopustit jak subjekt disponující povolením ke zprostředkování zaměstnání, tak subjekt, který toto oprávnění nemá. Ukotvení této definice je jedním z několika přijatých opatření, která mají zabezpečit, aby na trhu práce působily jen seriózní agentury práce, které neobchází právní předpisy.

Zdravotní způsobilost uchazeče o zaměstnání § 21 odst. 4 - 9 zákona o zaměstnanosti

V ust. § 21 odst. 4 zákona o zaměstnanosti se nově ukotvuje potvrzení o dočasné pracovní neschopnosti vydané lékařem uchazeče o zaměstnání, které bude vydáváno v případě, pokud zdravotní stav - nemoc či úraz - uchazeči o zaměstnání brání v plnění jeho povinností vůči úřadu práce. Současně se nově stanovuje, že v uvedeném potvrzení o dočasné pracovní neschopnosti bude uvedeno místo pobytu v této době dočasné neschopnosti, rozsah a doba povolených vycházek a případně další údaje, když podmínky dočasné neschopnosti je povinen uchazeč o zaměstnání dodržovat. Obdobně, z pohledu vydání příslušného dokladu, bude nově uchazeči o zaměstnání vydáván doklad o ošetření nebo vyšetření, pokud mu brání v plnění jeho povinností uchazeče o zaměstnání. Povinnost dodržovat stanovené místo pobytu, případně dobu a rozsah vycházek se nazývá dle nově zakotveného obecného pojmu v ust. § 5 písm. h) zákona o zaměstnanosti zkráceně „režimem dočasné neschopnosti uchazeče o zaměstnání“.

Jak dále ponovu stanoví ust. § 27 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, je uchazeč o zaměstnání povinen tyto důvody vyplývající z příslušné dočasné neschopnosti či z ošetření/vyšetření oznámit úřadu práce v den vydání potvrzení o dočasné neschopnosti, případně v den uskutečnění ošetření či vyšetření, a do 8 dnů od vydání potvrzení o dočasné neschopnosti či potvrzení o ošetření/vyšetření musí tyto důvody doložit úřadu práce. Pokud by uchazeč o zaměstnání tyto povinnosti nesplnil, bude vyřazen podle nově stanovené skutkové podstaty zakotvené v ust. § 30 odst. 1 písm. b) bod 3. zákona o zaměstnanosti.

Dohoda o provedení práce jako skutečnost bránící v zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání § 25 odst. 3 písm. b) zákona o zaměstnanosti

Zatímco do 28. 7. tohoto roku byla v ustanovení § 25 odst. 3 tato právní úprava: „Zařazení a vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání nebrání ... b) výkon činnosti na základě dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, pokud měsíční odměna nebo odměna připadající na 1 měsíc za období, za které přísluší, nepřesáhne polovinu minimální mzdy“, s účinností o 29. 7. již došlo k vypuštění slov „dohody o provedení práce nebo“, což de facto znamená, že pokud je fyzická osoba zaměstnána v základním pracovněprávním vztahu¹⁾ na základě dohody o provedení práce, nemůže již v takovém případě být paralelně vedena jako uchazeč o zaměstnání, a to ani v případě, že měsíční odměna nepřesáhne polovinu minimální mzdy.

Aby byla zachována určitá právní jistota účastníků právních vztahů, zde uchazečů o zaměstnání, je v bodě 1. přechodných ustanovení k zákonu č. 206/2017 Sb. zakotveno, že výkon činnosti na základě dohody o provedení práce, kterou uchazeč o zaměstnání uzavřel v souběhu s vedením v evidenci uchazečů o zaměstnání do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, nebrání po dobu 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona vedení uchazeče o zaměstnání v evidenci uchazečů o zaměstnání. Z uvedeného lze tedy dovodit, že v případě, že by dohoda o provedení práce měla trvat i po oněch třech měsících, dojde k ukončení evidence uchazeče o zaměstnání ex lege k poslednímu dni těchto tří měsíců počítaných od 29. 7., kdy novela nabyla účinnosti.

Vztah agentury práce a odpovědného zástupce § 60 odst. 2 a 10 zákona o zaměstnanosti

Změny doznala úprava odpovědných zástupců, resp. podmínek stanovujících, kdy může být fyzické osobě vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání.

U fyzické osoby je podmínka vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání podle ust. § 60 odst. 2 zákona o zaměstnanosti podmíněna nově skutečností, že tato fyzická osoba neplnila funkci odpovědného zástupce u právnické osoby, statutárního orgánu nebo orgánu právnické osoby, které bylo odejmuto povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodů podle § 63 odst. 2 písm. a) až f) nebo § 63 odst. 3, a to v době, kdy u této právnické osoby nastaly nebo trvaly skutečnosti, které vedly k odejmutí tohoto povolení. Z toho vyplývá jednoznačně požadavek na takové právní jednání fyzické osoby v minulosti, pokud participovala na činnosti agentury práce, které bylo slučitelné s podmínkami, jež stanoví právní předpisy. Z uvedené úpravy také dovodíme, že se může jednat o situaci, kdy bylo povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmuto paralelně za činnosti fyzické osoby u takové agentury práce, či v době, kdy při porušování právních předpisů u takové agentury práce působila (je jedno, jak dlouhou dobu) a až následně bylo povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmuto. Nutno dodat, že skrze první větu odst. 10 ust. § 60 zákona o zaměstnanosti musí takovou podmínku splňovat i odpovědný zástupce právnické osoby.

Výše uvedený odst. 10 přinesl současně pro agenturu práce povinnost uzavřít s odpovědným zástupcem pracovní poměr na pracovní dobu minimálně v rozsahu 20 hodin týdně (nejedná-li se o statutární orgán právnické osoby či člena statutárního orgánu). Není tedy možné, aby se jednalo např. o dohodu o pracovní činnosti se stejným rozsahem. Tuto povinnost má právnická osoba zajistit vždy k datu nabytí právní moci rozhodnutí o povolení ke zprostředkování zaměstnání, neboť by nebylo spravedlivě možné požadovat po právnické osobě, aby takový vztah uzavřela v době, kdy ještě není postaveno najisto, že bude její žádosti o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání vyhověno.

Obdobně jako u dohody o provedení práce bylo přechodným ustanovením počítáno s tím, že ze zákona má právnická osoba vlastnící povolení ke zprostředkování zaměstnání přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, resp. žádající v ten samý čas, povinnost upravit vztah s odpovědným zástupcem této právnické osoby, a to nejpozději do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Zákon neříká, co nastane, pokud k takové úpravě ze strany agentury práce nedojde, nicméně lze konstatovat, že taková situace je řešena v ust. § 63 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti, na základě něhož by došlo k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, neboť by právnická osoba nebo fyzická osoba přestala splňovat podmínky uvedené v ust. § 60 zákona o zaměstnanosti pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, či by se alternativně dalo uvažovat o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání podle ust. § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti.

Komise pro posouzení žádostí o povolení ke zprostředkování zaměstnání § 60 odst. 13

K zajištění maximálně objektivního a kvalifikovaného posouzení žádostí o povolení ke zprostředkování zaměstnání byla ustanovena povinnost generálního ředitele Úřadu práce zřídit komisi pro udělování povolení ke zprostředkování zaměstnání. Tato komise je svojí povahou poradním orgánem, který předkládá generálnímu řediteli návrhy na kladné či záporné rozhodnutí v případě jednotlivých žádostí. Stejně jako např. v případě rozkladové komise zřízené podle správního řádu, jsou zákonem stanoveny základní parametry této komise a minimální počet členů (nejméně pět), přičemž její doporučení nejsou pro generálního ředitele závazná a ten může, samozřejmě v rámci mezí stanovených právními předpisy, zaujmout v konkrétní věci odlišný názor. To vše je nutné vnímat v kontextu skutečnosti, že pokud jsou splněny zákonem předepsané náležitosti, není možné takové žádosti nevyhovět. Není současně stanoveno, že nemůže být zřízeno komisí více, což může být praktické zejména v případech, pokud by existovalo reálné nebezpečí, že počet žádostí fakticky převýší možnosti projednání právě jen v jedné komisi.

Agentura práce a kauce § 60b zákona o zaměstnanosti

Zcela novou povinností pro agentury práce je v případě, že agentura práce zprostředkovává zaměstnání dle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti, složení kauce, která činí 500 000 Kč.

Primární myšlenka zavedení tohoto institutu spočívá v prokázání finanční způsobilosti agentury práce, která je důležitým předpokladem reálného výkonu zprostředkovatelské činnosti a zajištění požadavků na kvalitu zprostředkování zaměstnání. Cílem je také eliminovat vznik účelově založených agentur práce, neboť založení více agentur práce bude z finančního hlediska pro jediného podnikatele zásadním problémem, a současně budou na trh agenturního zaměstnávání vstupovat pouze ty agentury, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit minimální účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení.

V současnosti existují podnikatelé, kteří zakládají několik agentur práce, jejichž prostřednictvím v rámci jednoho měsíce přidělují jednoho a téhož zaměstnance k témuž uživateli. Toto přidělování v daném měsíci nepřesahuje rozsah tzv. zaměstnání malého rozsahu, což je zaměstnání, ve kterém započitatelný příjem zaměstnance za kalendářní měsíc je sjednaný v částce nižší než 2 500 Kč. Pokud je příjem ze zaměstnání nižší než uvedená hranice, nevzniká zaměstnavateli povinnost za tohoto zaměstnance odvádět zdravotní a sociální pojištění. Nejen, že stát takto přichází o významné finanční prostředky při výběru sociálního a zdravotního pojištění, ale závažné sociální následky může nést i zaměstnanec, neboť tím, že není účasten sociálně pojistných systémů, nevznikne přidělovanému zaměstnanci nárok např. na nemocenské, případně podporu v nezaměstnanosti a v budoucnu i starobní důchod.

Kauce jako taková je poskytována až po splnění všech ostatních zákonných podmínek a předchází jí výzva úřadu práce. Poskytuje se v celé částce a není zásadně možné její plnění rozložit do více splátek. Pokud dojde k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, pak se kauce stává vratitelným přeplatkem. De facto to znamená, že pokud např. nebude u agentury práce evidován dluh např. v systému důchodového pojištění či jinde, vrátí se jí celá částka a naopak. Kauce je skládána na speciální účet zřízený u České národní banky.

Povinnost složit kauci má jak nově vznikající agentura práce, která požádala o vydání povolení ke zprostředkování zaměstnání po nabytí účinnosti této novely, tak i agentury práce, které požádaly o povolení ke zprostředkování zaměstnání před nabytím účinnosti této novely či již povolení ke zprostředkování zaměstnání před nabytím účinnosti měly. Rozdíl je takový, že zatímco v prvním případě přechodné ustanovení v bodě 3. pouze konstatuje, že zde taková povinnost pro žádající agenturu práce, u které o žádosti nebylo do nabytí účinnosti novely pravomocně rozhodnuto, je dána také, přičemž pro agentury práce s již existujícím povolením ke zprostředkování zaměstnání stanoví přechodné ustanovení v bodě 4., že kauce musí být složena na příslušný účet do 3 měsíců od účinnosti této novely. Pokud se tak nestane, dojde k zániku povolení ke zprostředkování ex lege.

Agentura práce a opakované povolení ke zprostředkování zaměstnání § 62 odst. 3 zákona o zaměstnanosti

Novou úpravu také zaznamenal postup při skončení platnosti prvního povolení ke zprostředkování zaměstnání. Jestliže za dřívější právní úpravy mohlo být vydáno nové povolení ke zprostředkování zaměstnání opět s maximální dobou platnosti na 3 roky, současná právní úprava již za daných podmínek umožňuje udělit povolení ke zprostředkování zaměstnání na dobu neurčitou jako opakované. Z pohledu podmínek pro takovýto postup musí být dodrženy následující:

• Opakovaná žádost musí být podána nejdříve tři měsíce před uplynutím původního povolení ke zprostředkování zaměstnání, čili žádosti podané dříve povedou následně k zastavení řízení pro zjevnou nepřípustnost ve smyslu ust. § 66 odst. 1 písm. b) právního řádu, neboť nebude dodržena základní podmínka. To nebude samo o sobě bránit v podání další žádosti v zákonem předpokládané době.

• Současně nesmí dojít k zániku původního povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu uvedeného v ust. § 63 odst. 1 písm. a), b) nebo d) před vydáním nového povolení ke zprostředkování zaměstnání.

Zde lze s určitou mírou jistoty předpokládat, že na újmu vydání opakovaného povolení ke zprostředkování z logiky věci nebude případně odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu žádosti agentury práce dle ust. § 63 odst. 2 písm. g) zákona o zaměstnanosti²⁾, neboť se jedná o takové skončení platnosti původního povolení ke zprostředkování zaměstnání, ke kterému došlo na základě žádosti, a tedy z „vlastní vůle“ agentury práce, aniž by fakticky porušila právní předpisy, což je ve většině případů podmínka pro odejmutí povolení k zprostředkování zaměstnání.

Správní uvážení při odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání

Novela přinesla také výraznou změnu k možnosti úřadu práce odejmout agentuře práce povolení ke zprostředkování zaměstnání za porušení povinností vyplývajících z § 307b, § 308 a § 309 odst. 2, 3, 5 a 6 zákoníku práce (dříve byla zakotvena jen obecně porušení ust. § 308 a § 309 zákoníku práce). Zatímco dříve do nabytí účinnosti novely nebylo možno postupovat jinak než při porušení ust. § 308 a § 309 zákoníku práce povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmout a nebylo možno učinit ze strany úřadu práce žádné správní uvážení (formulace „odejme“), je současná úprava v ust. § 63 odst. 3 zákona o zaměstnanosti výrazně příznivější, neboť zakotvuje možnost uvážit, zda k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání dojde (formulace „může odejmout“).

Nyní tedy bude záviset ryze na správním uvážení správního orgánu, tedy úřadu práce, aby konkrétní situaci vyhodnotil v každém individuálním případu podle svého uvážení a skutkových okolností. Samozřejmě zde musí být zachována jistá míra konzistence v rámci rozhodování obdobných případů, aby nedocházelo k překvapivým rozhodnutím a tím také porušení zásady legitimního očekávání obsažené v ust. § 2 odst. 4 správního řádu³⁾. Zde je možné odkázat na rozsudek Nejvyššího právního soudu, který uvedl k této otázce: „II. Zásada ochrany legitimního očekávání účastníků správního řízení vyjádřená v § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen,správní řád’), se nevztahuje pouze k ochraně takové dobré víry účastníků řízení, která jim vznikne do okamžiku předmětného jednání, které je následně posuzováno správním orgánem. Správní orgán je naopak povinen dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Stěžejní je tedy okamžik rozhodování správního orgánu, kdy správní orgán musí rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů. Stejně tak je chráněna dobrá víra účastníka řízení i vzhledem k okamžiku rozhodování správního orgánu. Jakkoli lze tedy souhlasit s tím, že § 2 odst. 4 správního řádu přeneseně brání dobrou víru účastníků, že pokud rozhodovací činnost správního orgánu svědčí o zastávání určitého právního názoru správním orgánem, potom jednání účastníků, odpovídající takovému názoru, bude moci být jimi pokládáno za souladné s právními předpisy, je nutné citované ustanovení vykládat především tak, že pokud v okamžiku rozhodování správního orgánu existují jiná jeho rozhodnutí pojednávající o skutkově týchž či obdobných případech, je nutno chránit víru účastníků, že správní orgán bude také v jejich případě rozhodovat stejným způsobem. Existence možnosti účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem, jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je nezbytnou součástí jednoho ze základních znaků právního státu - právní jistoty... IV. Při naplnění určitých podmínek může rozhodovací činnost správních orgánů nabývat takových kvalit, že je možno ji již označit za ustálenou správní praxi, která ve vztahu k účastníkům správního řízení vyvolává ještě intenzivnější účinky. S tím souvisejí rovněž přísnější nároky kladené na změnu již ustálené správní praxe.“⁴⁾

Je samozřejmě možné si představit, že dojde ve skutkově obdobné věci ke změně právního názoru správního orgánu, ale ten pak musí být řádně odůvodněn: „III. Zásada legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá absolutní hodnotu a je omezena jinými zásadami, jež je v rámci správního řízení správní orgán povinen respektovat, zejména zásadou legality (§ 2 odst. 1 a 2 správního řádu) či zásadou účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem (§ 2 odst. 4 správního řádu). Jedním ze závažných důvodů, na základě nichž může správní orgán prolomit legitimní očekávání účastníků správního řízení, by mohl být např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy. Avšak i v případě opodstatněné změny v rozhodovací činnosti správních orgánů je nutno dodržet požadavky kladené na tuto změnu, tj. i zde musí být změna správní praxe řádně odůvodněna. Jedině takový postup totiž odpovídá nárokům transparentní aplikace práva a právní jistoty. Pokud tedy v posuzované věci v době rozhodování správního orgánu existovalo stanovisko, resp. rozhodnutí obsahující odlišný právní názor od následně vydaných rozhodnutí, byl správní orgán povinen se těmito správními akty ve svých rozhodnutích zabývat. Zvláště pak, pokud se chtěl od právního názoru v nich vyjádřeného odchýlit, byl povinen takovou změnu právního názoru odůvodnit.“⁵⁾

Uvedené správní uvážení bude namístě i v situaci, kdy např. dohoda o dočasném přidělení dle ust. § 308 zákoníku práce nebude obsahovat jednu z náležitostí stanovených zákoníkem práce oproti situaci, kdy tato dohoda nebude v písemné podobě existovat vůbec, ačkoliv to zákoník práce požaduje. Stejně tak bude možné správní uvážení využít v případě, kdy bude uložena pokuta za nesplnění dodržení srovnatelné mzdy zaměstnance agentury práce, pokud bude např. z kontrolovaného množství 30 zaměstnanců tato povinnost porušena u dvou zaměstnanců v jednom měsíci, oproti situaci, kdy bude při stejném počtu kontrolovaných zaměstnanců tato povinnost porušena u 20 z nich po dobu 9 měsíců. Zde se samozřejmě předpokládá, že o takovémto porušení bude na základě pravomocně uložené pokuty Státní úřad inspekce práce neprodleně informovat úřad práce, jak mu ukládá ust. § 4 odst. 2 písm. f) zákona o inspekci práce: „...f) poskytuje Úřadu práce České republiky informaci o uložení pokuty agentuře práce za porušení povinností, které pro agentury práce vyplývají z § 308 a 309 zákoníku práce, a o uložení pokuty zaměstnavateli za porušení povinností vyplývajících z právních předpisů, jejichž dodržování úřad a inspektoráty kontrolují, a to do 15 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty.“

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
• zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
• zákon č. 262/2006, zákoník práce