Kauce agentur práce

Důvody pro zavedení kauce

Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „novela“), jehož prostřednictvím byla povinnost poskytnout kauci zavedena, prokázání finanční způsobilosti formou kauce je důležitým předpokladem reálného výkonu zprostředkovatelské činnosti a zajištění požadavků na kvalitu zprostředkování zaměstnání. Cílem navrhovaného opatření bylo zajištění záruky úspěšné existence agentury práce, přičemž mělo eliminovat vznik účelově zakládaných agentur práce.

Podle zákonodárce byla výše kauce zvolena i s ohledem na omezenou odpovědnost právnických osob, kdy tyto osoby mohou být založeny se zcela minimálním vkladem. Účelem kauce je prokázání finanční způsobilosti, tzn. schopnosti dostát svým finančním závazkům. Cílem navrhované úpravy bylo zajistit, aby na trh agenturního zaměstnávání vstupovaly pouze ty agentury práce, které disponují minimálním odpovídajícím zázemím a jsou schopny zaručit alespoň základní účetní a provozní standardy včetně materiálního vybavení. Zavedení jednotné kauce mělo být opatřením, které mělo postihnout několik aspektů – zajištění finanční způsobilosti agentury práce, zabránění vzniku účelově nově zakládaných agentur práce a zamezení obcházení právních předpisů zejména v oblastech zdravotního a sociálního pojištění prostřednictvím institutu zaměstnání malého rozsahu jednoho zaměstnance přidělovaného několika majetkově propojenými agenturami práce.

Poskytování kauce agenturami práce

Podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti je právnická nebo fyzická osoba žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) tohoto zákona povinna poskytnout kauci ve výši 500 000 Kč. Povinnost poskytnout kauci se tedy vztahuje pouze na žadatele o povolení k agenturnímu zaměstnávání (zaměstnávání fyzických osob za účelem výkonu jejich práce pro uživatele, kterým se rozumí jiná právnická nebo fyzická osoba, která práci přiděluje a dohlíží na její provedení) a nikoliv k ostatním zprostředkovatelským činnostem. Obdobně je tomu tak v případě pojištění záruky pro případ úpadku agentury práce.

Kauce se poskytuje ve správním řízení o udělení předmětného povolení na výzvu úřadu práce složením částky na zvláštní účet úřadu práce číslo 16010-37827001/0710, jedná se o poslední podmínku, kterou musí žadatelský subjekt splnit (pokud za podmínku udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání nepovažujeme úhradu správního poplatku za udělení příslušného povolení ke zprostředkování zaměstnání, který činí 25 000 Kč na dobu 3 let, v případě opakovaného udělení tohoto povolení na dobu neurčitou 15 000 Kč).

Po splnění všech ostatních podmínek stanovených zákonem o zaměstnanosti pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání žádající právnickou nebo fyzickou osobou úřad práce písemně vyzývá žadatelský subjekt k poskytnutí předmětné kauce ve lhůtě určené ve smyslu § 39 správního řádu. Nejsou-li ostatní podmínky zákona o zaměstnanosti naplněny, úřad práce žadatele ke složení kauce ani nevyzývá. Teprve po splnění povinnosti poskytnout kauci vyzývá úřad práce právnickou nebo fyzickou osobu žádající o udělení povolení k agenturnímu zaměstnávání k zaplacení příslušného správního poplatku za vydání tohoto povolení. Zřejmě však může úřad práce oba tyto úkony, totiž výzvu k poskytnutí kauce a výzvu k úhradě příslušného správního poplatku, spojit v jedno podání. Neposkytnutí kauce v uvedené lhůtě vede k vydání rozhodnutí o neudělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, zatímco neuhrazení příslušného správního poplatku za udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání vede k zastavení příslušného správního řízení.

Pro správu placení kauce se použijí přiměřeně ustanovení daňového řádu. Poskytnutá kauce je po celou dobu platnosti povolení k agenturnímu zaměstnání, tedy počínaje dnem poskytnutí příslušné částky a konče jeho zánikem, bezúročně deponována na zvláštním účtu úřadu práce.

Poskytování kauce stávajícími agenturami práce

Povinnost poskytnout kauci se vztahuje samozřejmě na veškeré agentury práce, jak nově vznikající, tak stávající. Proto bylo dále stanoveno, že právnická nebo fyzická osoba, které bylo přede dnem nabytí účinnosti novely vydáno povolení k agenturnímu zaměstnávání, je povinna do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti novely poskytnout kauci podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti, a to složením částky na zvláštní účet úřadu práce. Marným uplynutím této lhůty povolení ke zprostředkování zaměstnání ze zákona zaniklo. Již existující agentury práce tedy měly povinnost poskytnout kauci do 30. 10. 2017 jinak jim povolení k agenturnímu zaměstnávání zaniklo. Podle údajů úřadu práce takovýmto způsobem zaniklo 544 agentur práce, to znamená, že 772 agentur práce v uvedené tříměsíční době kauci poskytlo. Nicméně k 26. 6. 2020 je již evidováno 1075 agentur práce s povolením k agenturnímu zaměstnávání.

Splátkový kalendář

Specifickou problematiku představuje otázka umožnění rozložení úhrady kauce formou splátkového kalendáře dle § 156 a násl. daňového řádu. Předmětnou otázku již posuzoval Městský soud v Praze, který v odůvodnění rozsudku č.j.: 9 Ad 5/2018, ze dne 6. 11. 2019, konstatoval, že „uhrazení kauce dle § 60b zákona o zaměstnanosti je jednou z podmínek pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, a že tato podmínka musí být splněna nejpozději v okamžiku vydání rozhodnutí o udělení povolení. Uvedené vyplývá z dikce ustanovení § 60b odst. 1 až 3 zákona o zaměstnanosti, podle kterého se kauce poskytuje složením částky ve výši 500.000,- Kč na zvláštní účet úřadu práce, tedy jednorázově a v plné výši, nikoliv její postupnou úhradou až po vydání rozhodnutí.“

Soud však také konstatoval, že v případě žalobkyně, která již v minulosti byla držitelkou povolení ke zprostředkování zaměstnání, nelze uvedený názor použít a uhrazení kauce jako jedna z podmínek pro udělení příslušného povolení tak nepřipadá v úvahu. Soud konstatoval, že na žalobkyni by mělo dopadnout přechodné ustanovení novely, které stanoví povinnost žalobkyně do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti novely (do 29. 7. 2017) poskytnout kauci podle ustanovení § 60b zákona o zaměstnanosti ve znění po novele, a to složením částky na zvláštní účet úřadu práce s tím, že marným uplynutím této lhůty povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniká.

Soud dále konstatoval, že zákonodárce stávajícím držitelům povolení umožnil zaplatit kauci v zákonem stanovené lhůtě. Přitom nelze odhlédnout od § 60b odst. 4 zákona o zaměstnanosti, podle kterého se pro správu a placení kauce použije přiměřeně ustanovení daňového řádu. Svou úvahu soud uzavřel: „Lze tak uzavřít, že přiměřené použití daňového řádu (§ 156) ve věci žalobkyně, která byla ke dni účinnosti novely držitelkou povolení, bylo souladné se zákonem, neboť přechodná ustanovení čl. II. bod 4 ani ustanovení daňového řádu a zákona o zaměstnanosti přiměřené použití § 156 daňového řádu nevyloučila, ani žalobkyni jako držitelce povolení ke dni účinnosti novely neuložila povinnost zaplatit kauci jednorázově. V dané věci se tak nejednalo o zjevně právně nepřípustné podání dle § 106 odst. 1 písm. b) daňového řádu a žalobcova žádost měla být meritorně projednána.“

Podle názoru autorů je shora uvedený závěr Městského soudu v Praze vnitřně rozporný, postrádá logickou strukturu a nemá jazykovou ani teleologickou oporu v příslušných ustanoveních zákona o zaměstnanosti, potažmo v daňovém řádu. Městský soud v Praze totiž na jedné straně tvrdí, že kauce se poskytuje jednorázově a v plné výši (§ 60b odst. 4 zákona o zaměstnanosti nebere v potaz), avšak na druhou stranu připouští, že stávající agentury mohou požádat o úhradu kauce a rozložit ji do splátkového kalendáře, když přímo na přiměřené použití daňového řádu odkazuje. Podle Městského soudu tedy mělo v případě stávajících agentur práce dojít ze strany úřadu práce ke zkoumání důvodnosti povolení splátkového kalendáře a u nově vznikajících agentur práce nikoli. Je nutné upozornit, že přijetí názoru Městského soudu v Praze by znamenalo, že na trhu práce budou působit dva typy agentur práce, jednak subjekty s plně uhrazenou kaucí a za druhé ty, kterým byl povolený splátkový kalendář, v čemž lze spatřovat diskriminační znaky.

Plnění povinnosti poskytnout kauci nelze ztotožňovat s daňovou povinností ve smyslu daňového řádu a nelze při správě placení kauce aplikovat veškerá ustanovení daňového řádu, čemuž odpovídá i znění § 60b odst. 4 zákona o zaměstnanosti, který stanoví, že pro správu placení kauce se použijí přiměřeně ustanovení daňového řádu. Daňové povinnosti totiž odpovídá právo státu na inkaso takto vymezené daně, vytváří soubor práv a povinností tvořících daňověprávní vztah, který se realizuje v rámci daňového řízení. S daňovou povinností se pojí i vznik daňové pohledávky, resp. daňového dluhu. Se stanovenou lhůtou splatnosti daně souvisí i možnost povolit posečkání úhrady daně dle § 156 daňového řádu. Plnění kauce však není daňovou povinností daňového subjektu, nýbrž podmínkou pro udělení povolení k agenturnímu zaměstnávání, které se uděluje na žádost právnické nebo fyzické osoby. Splnění této podmínky závisí čistě na vůli žádající právnické nebo fyzické osoby, tj. na jejím svobodném uvážení, zda kauci poskytne a splní tak jednu z podmínek pro udělení povolení, či nikoliv. Kauce je tedy dobrovolným plněním, které nelze jakýmkoliv způsobem vymáhat. V případě neposkytnutí kauce nevzniká této žádající osobě daňový dluh či nedoplatek a úřad práce nemá právo na inkaso zákonem ukotvené kauce, jinak řečeno, nemá právo poskytnutí kauce jakkoliv vynucovat.

V daném kontextu je nutno vykládat také předmětné přechodné ustanovení novely. Zákonodárce tímto ustanovením reagoval na nastalou situaci, kdy na trhu práce existovali držitelé povolení ke zprostředkování zaměstnání, kteří by po přijetí novely zákona o zaměstnanosti nenaplňovali nové zákonné podmínky pro příslušné povolení. Těmto agenturám práce tak zákonodárce poskytl reálnou možnost dostát nové zákonné podmínce stanovené v § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti, kdy jim dal dostatečný časový prostor rozhodnout se, zda ve své činnosti hodlají pokračovat a v předepsané lhůtě poskytnou předmětnou kauci, nebo se vědomě připraví na ukončení své činnosti. Jelikož tříměsíční lhůta stanovená v přechodném ustanovení novely je lhůtou pro splnění podmínky povolení k agenturnímu zaměstnání, s jejímž marným uplynutím je spojen zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání, nejedná se o stanovení lhůty splatnosti dle daňového řádu. Protože lhůta splatnosti v tomto případě nebyla stanovena, nelze ji ani prodloužit tím, že si agentura práce požádala o posečkání úhrady podle § 156 daňového řádu.¹⁾ Výklad právních norem tak, jak jej učinil v daném případě Městský soud v Praze, zcela popírá smysl a účel kauce, neboť agentura práce by po celou dobu platnosti povolení ke zprostředkování zaměstnání vykonávala činnost, která by nebyla jištěna kaucí. Nezbývá než konstatovat, že proti uvedenému rozsudku byla podána kasační stížnost.

Lze podotknout, že přechodné ustanovení ukládající agenturám práce složit kauci do tří měsíců ode dne nabytí účinnosti novely jednoznačně stanoví, že uplynutím lhůty povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniká. Je tak jednoznačně stanoveno, do jakého okamžiku měla být kauce dosavadními agenturami práce poskytnuta.

Důsledky zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu neposkytnutí kauce

Úmysl zákonodárce jednoznačně vyplývá z důvodové zprávy, ve které je jednoznačně vyjádřen záměr, aby kauci poskytli nejen žadatelé před vydáním povolení ke zprostředkování zaměstnání, ale také agentury práce, kterým již povolení ke zprostředkování zaměstnání bylo vydáno. Na tento úmysl ostatně odkázal i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j.: 4 Ads 105/2019-21, ze dne 27. 5. 2020, ve věci, kdy agentuře práce bylo vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání formou agenturního zaměstnávání několik dnů před nabytím účinnosti novely zavádějící kauci, přičemž právní moci předmětné rozhodnutí nabylo až po nabytí účinnosti novely.

Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou, zda bylo povinností úřadu práce vyzvat agenturu práce ke složení kauce, nebo zda sama agentura práce byla povinna kauci složit do 3 měsíců od nabytí účinnosti novely. Soud zevrubně popsal rozdíly mezi jednotlivými přechodnými ustanoveními novely a dospěl k závěru, že agentura práce byla povinna kauci složit bez předchozí výzvy úřadu práce. Jak zdůraznil Nejvyšší správní soud, podle zákona o zaměstnanosti nelze z důvodu nesložení kauce povolení odejmout a tato skutečnost není obecně ani důvodem zániku vydaného povolení ze zákona. Nejvyšší správní soud uzavřel, že úřad práce nepochybil, když po uplynutí zákonné lhůty 3 měsíců provedl výmaz skutečností týkajících se agentury práce z evidence agentur z důvodu, že agentura práce sama bez výzvy nesložila kauci.

Pro úplnost lze doplnit, že zápis v evidenci agentur práce má deklaratorní povahu, nicméně je s ohledem na princip materiální publicity způsobilý zasáhnout do práv agentury práce, tudíž agentura práce, která má za to, že výmaz z evidence byl v rozporu s právními předpisy, se může bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.

Ostatně, obdobnou právní úpravu zániku povolení k agenturnímu zaměstnávání v případě nedoložení dokladu o sjednání pojištění pro případ úpadku agentury práce a pro případ úpadku uživatele použil zákonodárce v čl. X bodu 4 již zrušeného zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Podle uvedeného ustanovení právnická nebo fyzická osoba, které bylo vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, byla povinna do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona doložit Ministerstvu práce a sociálních věcí doklad o sjednání pojištění podle § 58a zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, jinak povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniká.

Vracení kauce

Pokud dojde k zániku povolení k agenturnímu zaměstnávání, stává se kauce přeplatkem právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo. Povolení ke zprostředkování podle § 63 odst. 1 zákona o zaměstnanosti zaniká smrtí fyzické osoby nebo zánikem právnické osoby, výmazem podniku zahraniční osoby nebo organizační složky podniku zahraniční osoby z obchodního rejstříku, uplynutím doby, na kterou bylo vydáno, nebo rozhodnutím úřadu práce o odejmutí povolení. Po zániku příslušného povolení tedy úřad práce zkoumá charakter vzniklého přeplatku a pokud je tento vratitelným přeplatkem, vrátí jej do 60 dnů ode dne zániku tohoto povolení subjektu, jemuž povolení zaniklo. Během uvedených 60 dní se provádí tzv. test vratitelnosti, na jehož základě je dle § 154 odst. 2 a 4 daňového řádu zkoumáno, zda subjekt, který kauci uhradil, nemá nedoplatky u jiného správce daně. Pokud se žádné nedoplatky neevidují, musí být vratitelný přeplatek právnické nebo fyzické osobě vrácen v plné výši nejpozději poslední den zákonem stanovené lhůty, tj. částka vyšší než 100 Kč, musí být v daný den odepsána ze zvláštního účtu úřadu práce.

Podle § 155 odst. 2 daňového řádu se vratitelný přeplatek nižší než 100 Kč vrátí jen ve výjimečných případech, aby byla zajištěna zásada hospodárnosti. Podle § 154 odst. 1 daňového řádu se přeplatkem rozumí částka, která je kladným saldem debetní a kreditní strany osobního daňového účtu, jinak řečeno, jedná se o kladné saldo na osobním daňovém účtu právnické nebo fyzické osoby spravovaném úřadem práce v pozici správce daně ve smyslu § 149 daňového řádu.

Podle § 155 odst. 1 daňového řádu je právnická nebo fyzická osoba v případě vratitelného přeplatku oprávněna požádat úřad práce o použití tohoto přeplatku na úhradu nedoplatku, který má u jiného správce daně, nebo na úhradu nedoplatku jiného daňového subjektu (jiné právnické nebo fyzické osoby), nebo na úhradu zálohy, resp. převedení vratitelného přeplatku jakožto kauce na nové či opakované povolení k agenturnímu zaměstnání, a to za podmínky, že v souvislosti se zánikem povolení ke zprostředkování zaměstnání došlo k podání nové či opakované žádosti o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání, byly splněny veškeré podmínky pro jeho udělení, a zároveň před vydáním nového povolení ke zprostředkování zaměstnání neuplynula 60denní lhůta pro vrácení kauce.

Pokud jsou nedoplatky právnické nebo fyzické osoby u jiného správce daně evidovány a tento o ně v rámci testu vratitelnosti požádá, pak jsou tyto nedoplatky z kauce agentury práce uspokojeny, a to až do výše kauce, tedy do výše 500 000 Kč. Jestliže bude úřad práce požádán o převod přeplatku více správci daně, přeplatek bude převádět podle pořadí, ve kterém k němu žádosti došly. Zbylý přeplatek, pokud výše nedoplatků u jiných správců daně činí méně než 500 000 Kč, se vrací právnické nebo fyzické osobě (bývalé agentuře práce) dle shora nastíněných pravidel tzv. testu vratitelnosti.

Jestliže právnická nebo fyzická osoba žádající o udělení povolení pro agenturní zaměstnávání poskytne kauci během předmětného správního řízení o udělení tohoto povolení, přičemž následně jí nebude toto povolení uděleno, nepředstavuje tato složená částka vratitelný přeplatek dle daňového řádu a test vratitelnosti se neprovádí.

Řízení před Ústavním soudem

Dne 15. 11. 2018 byl Krajským soudem v Ostravě podán návrh na zrušení § 60b zákona o zaměstnanosti, tj. kauce, a přechodných ustanovení novely týkajících se kauce. Krajský soud návrh na zrušení předmětných ustanovení odůvodnil porušením čl. 26 Listiny základních práv a svobod, odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 44/13, ze dne 13. 5. 2014, ve věci kaucí uložených distributorům pohonných hmot a rozvádí důvody, pro které dospěl k závěru o absenci proporcionality přijatého řešení ve vztahu k vytčenému cíli.

S návrhem Krajského soudu v Ostravě a jeho názorem o protiústavnosti § 60b zákona o zaměstnanosti autoři nesouhlasí. Vedle důvodů zmíněných již v úvodu článku pro zavedení kauce dále z článku 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že lze stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolení a činností. Zákonodárce této možnosti využil ukotvením povinnosti poskytnout kauci ve výši 500 000 Kč. Institut kauce sám o sobě podle názoru autorů diskutabilní není, avšak může se jevit problematický s ohledem na stanovenou částku, která se musí poskytnout. Stanovena však byla částka, která se i z dnešního pohledu jeví jako proporcionální i pro malé a střední agentury práce, stejně tak nelze hovořit o tom, že by kauce zabraňovala vstupu na agenturní trh potencionálním novým agenturám práce. Uvedené lze ostatně deklarovat na současném počtu agentur práce, které disponují povolením k agenturnímu zaměstnávání (1075), tedy počet agentur práce s povolením k agenturnímu zaměstnávání dramaticky neklesl.

Ostatně možnost ukotvit opatření související s registrací ve formě kauce pro agenturu práce hodlající zprostředkovat zaměstnání formou agenturního zaměstnávání vyplývá i z práva EU.²⁾

Kauce a její využitelnost

Komplexní zhodnocení využitelnosti kauce lze provést až s odstupem času a samozřejmě také po zhodnocení ústavnosti tohoto opatření Ústavním soudem. Již nyní lze uvažovat nad možností jejího dalšího využití a optimalizace. V současné době se kauce stává vratitelným přeplatkem pouze v případě, že povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniklo. Právní úprava nepočítá s tím, že by proti rozhodnutí o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, na jehož základě k zániku povolení došlo, byla podána žaloba, které by byl přiznán odkladný účinek, což může mít za následek, že než správní soud rozhodne o odkladném účinku, je kauce již bývalé agentuře práce vrácena. Rovněž se vyskytují názory, že by kauce měla být využitelná již po dobu platnosti povolení ke zprostředkování zaměstnání v případě nedoplatků vůči státu či zaměstnancům agentury práce.

Jak vyplývá ze shora uvedeného textu, kauce a její výše je neustále citlivým tématem diskutovaným zejména sociálními partnery. O budoucnosti kauce velmi napoví již zmíněný přezkum Ústavním soudem. Jakkoliv lze vést diskuse nad vhodností a efektivitou některých opatření ukotvených zejména v zákoně o zaměstnanosti vůči agenturám práce, zajištění činnosti agentur práce vhodnými instituty (nebo jejich kombinací) se jeví jako opodstatněné.