Zákon o registru smluv a jeho dopad na kolektivní vyjednávání

Dne 1. července 2016 nabyl účinnosti v médiích tolik diskutovaný zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňovaní těchto smluv a o registru smluv (dále jen „zákon o registru smluv“). Z hlediska normotvorby se jednalo o poslanecký návrh zákona.

Jak název zákona napovídá, byl jím zřízen registr smluv jako informační systém veřejné správy umožňující bezplatný dálkový přístup. Správcem registru je Ministerstvo vnitra. Do registru se zasílá prostřednictvím datové schránky textový obsah smlouvy přiložený k elektronickému formuláři: https://portal. gov.cz/portal/ovm/publikujici/6bnaawp/ag endy/19884 .html. Ve formuláři se vyplní povinná metadata, tj. identifikace smluvních stran, vymezení předmětu smlouvy, cena, popř. hodnota předmětu smlouvy, lze-li ji určit, a datum uzavření smlouvy. Podle těchto údajů je nastaveno i vyhledávání v registru: https://smlouvy.gov.cz/vyhledavani.

Požadavek na uveřejňování smluv, na základě nichž dochází k nakládání s veřejnými prostředky a veřejným majetkem, je z hlediska potřeby transparentnosti pochopitelný a žádoucí. Důvodová zpráva konstatuje, že takováto povinnost dosud existovala pouze podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, když s účinností od 1. dubna 2012 jsou veřejní zadavatelé povinni uveřejňovat smlouvy s hodnotou plnění minimálně 500 000 Kč na svých profilech, tj. certifikovaných internetových stránkách. Z toho však vyplývá, že neexistovalo jednotné místo pro jejich uložení a uveřejnění.

Většina ostatních smluv se uveřejňovala na základě dobrovolnosti, jak dále uvádí důvodová zpráva. Smlouvy, faktury a objednávky, na jejichž základě se nakládá s veřejnými prostředky a veřejným majetkem, jejichž stranou je tzv. povinný subjekt (státní orgán, územní samosprávný celek nebo orgán, veřejná instituce a orgán veřejné moci) lze rovněž poskytnout na základě individuální žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Možnost tzv. neformální veřejné kontroly tedy dle důvodové zprávy nepřináší vzhledem k výše uvedenému nepřiměřený požadavek a navíc v souvislosti s dnes již standardní elektronizací dokumentů a dosahem elektronické komunikace, resp. elektronizací veřejné správy nepřináší ani výrazný nárůst nákladů.

Subjekty napojené na veřejné prostředky

V ustanovení § 2 odst. 1 zákona o registru smluv nalezneme taxativně vyjmenované subjekty, jimiž uzavřené soukromoprávní smlouvy se musí zasílat k uveřejnění. Jak již bylo naznačeno výše, jedná se o subjekty veřejné správy a další subjekty, které jsou napojeny na veřejné prostředky:

1. Česká republika,
2. územní samosprávný celek, včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy,
3. státní příspěvková organizace,
4. státní fond,
5. veřejná výzkumná instituce nebo veřejná vysoká škola,
6. dobrovolný svazek obcí,
7. regionální rada regionu soudržnosti,
8. příspěvková organizace územního samosprávného celku,
9. ústav založený státem nebo územním samosprávným celkem,
10. obecně prospěšná společnost založená státem nebo územním samosprávným celkem,
11. státní podnik nebo národní podnik,
12. zdravotní pojišťovna,
13. Český rozhlas nebo Česká televize, nebo
14. právnická osoba, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.

Povinnost zaslat smlouvu k uveřejnění má dle zákona o registru smluv buď výše uvedený subjekt, anebo druhá smluvní strana smlouvy. Která smluvní strana tedy splní zákonnou povinnost, záleží na jejich dohodě.

Uveřejňování kolektivních smluv a kolektivních dohod

To, že se na kolektivní smlouvy vyššího stupně uzavřené výše uvedenými subjekty zákon obecně vztahuje, vyplývá výslovně z ustanovení § 8 odst. 5 písm. d) zákona o registru smluv. Pokud jde o podnikové kolektivní smlouvy, pak pro toho, kdo by pochyboval, je působnost zákona o registru smluv i na ně potvrzena v odpovědi v rubrice na nejčastější dotazy na https://smlouvy.gov.cz/ stranka/pravni-ramec. Je třeba podotknout, že pro státní zaměstnance se dle § 143 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, a pro příslušníky bezpečnostních sborů se dle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, používá pro účely kolektivního vyjednávání institut kolektivních dohod, popř. kolektivních dohod vyššího stupně, na které samozřejmě zákon dopadá také, tím spíše, že je zde napojení na veřejné rozpočty nezpochybnitelné.

Uveřejňování již uzavřených kolektivních smluv a kolektivních dohod

Podle zákona o registru smluv se povinnost uveřejnění na kolektivní smlouvy a dohody uzavřené před 1. 7. 2016 nevztahuje. Pokud však je k již uzavřené smlouvě sjednán dodatek, což je u kolektivních smluv a dohod typické, pak dle § 8 odst. 3 zákona o registru smluv se spolu se změnou smlouvy musí zasílat k uveřejnění i dotčená smlouva.

Výjimky z uveřejňování

Ne všechny soukromoprávní smlouvy, jejichž jednou smluvní stranou je subjekt uvedený výše, musí být uveřejněny. Pokud jde o povinně uveřejňované smlouvy, zákonodárce výčtem v ustanovení § 3 odst. 2 zákona o registru smluv některé smlouvy z uveřejnění vyloučil. Kolektivních smluv a dohod se může za určitých předpokladů týkat výjimka stanovená pod písm. i), kdy se povinnost uveřejnit smlouvu nevztahuje na smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší.

Přestože se kolektivní smlouvy sjednávají zejména za účelem úpravy mzdových otázek, ne vždy musí být nutně tato problematika ve smlouvě sjednána. Smlouva může zahrnovat např. pouze obligační ustanovení smluvních stran, např. ohledně procesu informování a projednání, a mezi normativními ustanoveními se může zabývat např. způsobem rozvržení pracovní doby, aniž by upravovala jakékoli mzdové tarify či příplatky apod. Pokud tedy předmětem smlouvy bude úprava spíše organizačního charakteru anebo bude mít předmět smlouvy hodnotu nižší, než je stanoveno, vztahuje se i na tyto smlouvy dle mého názoru uvedená výjimka.

Vedle výjimek z uveřejňování celých smluv, vylučuje zákon o registru smluv v § 3 odst. 1 z uveřejnění informace, které nelze poskytnout podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím. Tyto informace se ve smlouvě znečitelní, např. jejich začerněním. Takováto ustanovení se však v kolektivních smlouvách a dohodách z jejich podstaty běžně nevyskytují.

Účinnost uveřejňovaných kolektivních smluv a kolektivních dohod

Zákon o registru smluv stanoví v ustanovení § 6 odst. 1, že smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění. Pokud jde o lhůtu k uveřejnění, je stanovena povinnost zaslat smlouvu k uveřejnění Ministerstvu vnitra, bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od uzavření smlouvy. Správce registru by měl smlouvu uveřejnit bezodkladně po jejím doručení, což by mělo být zaručeno automatickým nastavením celého procesu od zaslání do uveřejnění.

Pokud jde o charakter tohoto ustanovení, jedná se vlastně nově o lex specialis k ustanovení ohledně obecné účinnosti kolektivních smluv, která je stanovena v § 26 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“). Pro ostatní kolektivní smlouvy uzavřené nikoli výše uvedenými subjekty bude i nadále platit: „Účinnost kolektivní smlouvy začíná prvním dnem období, na které byla kolektivní smlouva uzavřena, a končí uplynutím tohoto období, pokud doba účinnosti některých práv nebo povinností není v kolektivní smlouvě sjednána odchylně.“

O zvláštní ustanovení půjde nově i v případě účinnosti kolektivních dohod. Dosud se u kolektivních dohod účinnost upravovala odkazem na § 26 zákoníku práce. Zákon o státní službě v ustanovení § 143 odst. 3 odkazuje přímo na ustanovení § 26 zákoníku práce a § 199 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů odkazuje skrze poznámku pod čarou na zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“). Vzhledem k tomu, že hmotněprávní úprava byla ze zákona o kolektivním vyjednávání později vyňata a vložena do zákoníku práce, je třeba pod tímto odkazem rozumět i hmotněprávní ustanovení zákoníku práce ohledně kolektivních smluv (viz § 26 odst. 2 výše).

Z logiky věci bude účinnost nastávat vždy o něco později než její platnost, resp. den uzavření (za předpokladu, že se uzavření smlouvy, zaslání smlouvy k uveřejnění a její uveřejnění nestihne odehrát během téhož dne). Třetí měsíc po nabytí účinnosti výše uvedené povinnosti jsou zatím v registru smluv uveřejněny pouze dvě kolektivní smlouvy a jedna kolektivní dohoda, není tedy možné vysledovat například průměrnou rychlost celého procesu od uzavření těchto dohod až do jejich uveřejnění.

S novým nastavením počátku účinnosti kolektivních smluv a kolektivních dohod uzavřených výše uvedenými subjekty je nově vyloučena i možnost retroaktivity těchto smluv, neboť se obecné ustanovení § 26 odst. 2 zákoníku práce nepoužije.

Následky neuveřejnění smlouvy

Veřejnoprávní sankci (pokutu) za neuveřejnění smlouvy zákon o registru smluv nestanoví. Důsledky neuveřejnění jsou o to přísnější. Prvním důsledkem je její neúčinnost a poté podle ustanovení § 7 odst. 1 zákona o registru smluv nastává v případě neuveřejnění smlouvy do tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, právní fikce, že smlouva byla od počátku zrušena. Důvodová zpráva odůvodňuje tento fakt tím, že nutí smluvní strany k aktivnímu přístupu. Mezi dalšími zákonnými následky s tím spojenými uvádí např. bezdůvodné obohacení (§ 2991 a násl. občanského zákoníku), pokud by již na základě smlouvy bylo plněno.

Odlišnost u kolektivních smluv a dohod od ostatních smluv je v tom, že jejich hlavní smysl je upravit práva zaměstnanců v pracovněprávních vztazích. Jde o smlouvy s normativním obsahem, ve prospěch třetích subjektů, které se takto sjednaných práv mohou domáhat individuální žalobou u soudů. Právní jistota, že jim nějaká práva vzniknou, pro ně nově tedy nastává až v okamžiku, kdy bude smlouva uveřejněna. Do té doby, i když zákoník práce v § 29 stanoví povinnost smluvních stran a zaměstnavatele seznámit zaměstnance s obsahem kolektivních smluv do 15 dnů od uzavření, tuto jistotu nemají. De lege ferenda by se tedy oznamovací povinnost měla nově přeformulovat. Pro částečné uklidnění je třeba zdůraznit, že ustanovení ohledně účinnosti dnem uveřejnění a následků neuveřejnění mají odloženou účinnost až k 1. 7. 2017.

Rozhodnutí rozhodce nahrazující část smlouvy

Další specifikum ohledně kolektivních smluv a dohod je fakt, že v případě kolektivního sporu o uzavření kolektivní smlouvy nebo dohody může v druhé fázi řešení sporu, tj. po povinném řízení před zprostředkovatelem, rozhodnout o sporné části návrhu kolektivní smlouvy rozhodce podle § 13 zákona o kolektivním vyjednávání. Rozhodce spor rozhodne v mezích návrhů smluvních stran. Doručením rozhodnutí rozhodce smluvním stranám ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy je tato smlouva uzavřena. Zákon o kolektivním vyjednávání tedy nevyžaduje pro platnost kolektivní smlouvy její úplné znění podepsané oběma smluvními stranami. Část smlouvy může být nahrazena jednostranným rozhodnutím osoby nadané veřejnou mocí¹⁾. Je tedy otázkou, zda zákonodárce s touto specialitou počítal, neboť jak lze vypozorovat, není informační systém pro takovéto typy dokumentů nastaven.

Uveřejňování podle jiných právních předpisů

Zákon o registru smluv v ustanovení § 8 odst. 5 stanoví, že existuje-li povinnost uveřejnit smlouvu podle jiného zákona, je tato povinnost splněna uveřejněním v registru smluv. Pokud jde o kolektivní vyjednávání, výslovně odkazuje v písm. d) zmíněného ustanovení na zákon o kolektivním vyjednávání. V § 9 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání je stanovena povinnost Ministerstva práce a sociálních věcí zpřístupnit kolektivní smlouvy vyššího stupně na jeho internetových stránkách. Tato povinnost je dle zákona o registru smluv tedy nově splněna uveřejněním v registru smluv.

Povinnost smluvních stran zaslat Ministerstvu práce a sociálních věcí kolektivní smlouvy vyššího stupně k uložení však zůstává nedotčena (§ 9 odst. 1 zákona o kolektivním vyjednávání). Výslovně je stanoveno, že není dotčena ani povinnost Ministerstva práce a sociálních věcí oznamovat uložení kolektivních smluv vyššího stupně ve Sbírce zákonů. Smluvní strany kolektivní smlouvy vyššího stupně budou mít tedy nadále povinnost zasílat kolektivní smlouvu vyššího stupně dvakrát – jednou k uveřejnění na Ministerstvo vnitra a jednou k uložení na Ministerstvo práce a sociálních věcí. Z hlediska přehlednosti lze jen doufat, že Ministerstvo práce a sociálních věcí bude nadále smlouvy, které mu budou zasílány k uložení, i uveřejňovat, neboť tento způsob uveřejňování kolektivních smluv vyššího stupně je pro uživatele přehledný: http://www.mpsv.cz/cs/3619.

Návrh na vyjmutí kolektivních smluv z registru

V době tvorby tohoto článku je aktuálně v legislativním procesu poslanecký návrh novely zákona o registru smluv²⁾. K tomuto návrhu byl podán pozměňovací návrh³⁾ na vynětí kolektivních smluv z působnosti zákona pro rozpor se závazky České republiky podporovat kolektivní vyjednávání stanovené v mezinárodních smlouvách. Z hlediska výše popsaných specifik kolektivních smluv a dohod nelze s návrhem než souhlasit. Je však třeba vzít v úvahu, že by bylo vhodné výslovně vyjmout i kolektivní dohody. Pokud by z hlediska zachování principu transparentnosti měla být i přes pozměňovací návrh v registru smluv zachována povinnost jejich ukládání, lze de lege ferenda uvažovat alespoň o zmírnění následků jejich neuložení či uložení pozdějšího, neboť potrestaným za případnou nečinnost zde nebudou smluvní strany, ale zaměstnanci.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)