Vybrané otázky nadnárodního poskytování služeb

Oblast agenturního zaměstnávání je na unijní úrovni regulována zejména směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání (dále jen „směrnice o agenturním zaměstnávání“), přičemž úpravu spojenou s vysíláním zaměstnanců můžeme nalézt také ve směrnici o vysílání pracovníků. Obě výše uvedené směrnice a s nimi související judikatura SD EU mají svůj vliv na českou právní úpravu této problematiky.

Vymezení agenturního zaměstnávání unijním právem

Agenturní zaměstnávání představuje situaci, kdy zaměstnanec, který uzavřel pracovní smlouvu nebo je v pracovněprávním vztahu s agenturou práce, je přidělen k uživateli, aby pod jeho dohledem a vedením po přechodnou dobu pracoval¹⁾. Směrnice o agenturním zaměstnávání obsahuje pro své účely v Článku 3 také definice základních pojmů, přičemž již z právního ukotvení samotného agenturního zaměstnávání můžeme odvodit i definici agentury práce, kterou je fyzická nebo právnická osoba, jež v souladu s vnitrostátními právními předpisy uzavírá pracovní smlouvy nebo je v pracovněprávním vztahu se svými zaměstnanci, aby je mohla přidělit uživatelům, u nichž tito zaměstnanci po přechodnou dobu a pod jejich dohledem a vedením pracují.

Vedle definice agentury práce obsahuje směrnice o agenturním zaměstnávání mimo jiné vlastní definici pojmu zaměstnanec, kterým je osoba, které je v dotyčném státě poskytována ochrana jako zaměstnanci v souladu s vnitrostátním pracovním právem²⁾. V daném kontextu lze upozornit, že recentní judikatura SD EU³⁾ dále pojem zaměstnance rozpracovává, když uvádí, že zahrnuje všechny osoby, které vykonávají práci ve prospěch jiné osoby a pod jejím vedením, za tuto činnost pobírají odměnu, a z tohoto důvodu je jim poskytována ochrana v členském státě bez ohledu na právní kvalifikaci jejich pracovněprávního vztahu ve vnitrostátním právu, povahu právního vztahu mezi těmito osobami či jeho formu. Z uvedeného je tedy patrné, že z tohoto pohledu je podstatné naplnění materiálních znaků pracovněprávního vztahu, ať již je tento vztah formálně jakkoliv deklarován.

Podle SD EU tak spadá do působnosti směrnice o agenturním zaměstnávání také přidělení vlastního člena neziskového sdružení uživateli za finanční náhradu, v rámci kterého tento přidělený člen pro uživatele „v hlavním poměru“ a pod jeho vedením vykonává práci za odměnu, pokud je tomuto členovi z tohoto důvodu v dotyčném členském státě poskytována ochrana, i když z důvodu neuzavření pracovní smlouvy se sdružením tato osoba nemá podle vnitrostátního práva postavení zaměstnance. Cílem směrnice o agenturním zaměstnávání je tedy jednoznačně zabezpečení ochrany pracovníků agentur práce a zlepšení kvality agenturního zaměstnávání mimo jiné prostřednictvím uplatnění zásady rovného zacházení.⁴⁾

Zaměstnávání formou dočasného přidělení agenturami práce (agenturní zaměstnávání) je též speciálně uvedeno jako jeden z možných způsobů vyslání zaměstnance v rámci nadnárodního poskytování služeb. Vzhledem ke skutečnosti, že znakem předmětného vyslání je také dočasnost, jedná se tedy o velice specifickou situaci, o které lze s nadsázkou hovořit jako o násobné dočasnosti výkonu práce.

Podle článku 1 odst. 3 písm. c) směrnice o vysílání pracovníků se tato směrnice použije také na podniky pro dočasnou práci či podniky poskytující pracovníky usazené v některém členském státě, které za účelem poskytování služeb vyšlou pracovníka do podniku, který takového pracovníka využije, se sídlem nebo vykonávajícího činnost na území některého členského státu, za podmínky, že po dobu vyslání existuje pracovní poměr vysílajícího podniku na straně jedné, a pracovníka na straně druhé. V takovém případě se bude jednat o situaci, kdy bude předmětem vyslání poskytnutí „pracovní síly“.

Této problematice se věnoval i SD EU například v rozsudku Vicopulus a další⁵⁾, ve kterém judikoval, že: „v případě agenturního zaměstnávání představuje vyslání pracovníků do jiného členského státu samotný předmět nadnárodního poskytování služeb.“ V tomto rozsudku také SD EU uvedl, že aby byla určitá činnost vyhodnocena jako poskytování pracovní síly ve smyslu čl. 1 odst. 3 písm. c) směrnice o vysílání pracovníků (tedy agenturní zaměstnávání) je nutné splnit v zásadě tyto podmínky: a) služby jsou poskytovány za úplatu, aniž by přijímající subjekt s vyslaným pracovníkem uzavřel pracovní smlouvu, b) vyslání pracovníka do hostitelského státu představuje samotný předmět poskytování služeb, které provádí poskytující podnik a c) vyslaný pracovník plní své úkoly pod dohledem a vedením podniku, který jej využívá.

Zejména druhou uvedenou podmínku rozvíjí SD EU ve svém dalším rozsudku Martin Meat⁶⁾, když uvádí, že je nutné zohlednit skutečnosti, které indikují, zda vyslání pracovníků do hostitelského členského státu představuje samotný předmět poskytování služeb, či nikoli. Odpovědnost za plnění, které není v souladu se smlouvou, nese v zásadě tento poskytovatel, avšak pro účely určení, zda vyslání pracovníků do hostitelského členského státu je skutečným předmětem služeb, je nutné zohlednit veškeré skutečnosti, které by mohly naznačovat, že poskytovatel služby, kterým je agentura práce, nenese důsledky plnění, které neodpovídá smlouvě. Například pokud poskytovatel služby může určovat počet vyslaných pracovníků podle svého uvážení, pak tato skutečnost může naznačovat, že předmětem poskytování služeb není vysílání agenturních zaměstnanců, ale toto vysílání zaměstnanců toliko doplňuje uskutečnění plnění sjednaného ve smlouvě o poskytnutí služby. Nejednalo by se tak v uvedeném případě o vyslání agenturních zaměstnanců [podle čl. 1 odst. 3 písm. c) směrnice o vysílání pracovníků], nýbrž o vyslání zaměstnanců podle písm. a) této směrnice (např. na základě uzavřené smlouvy o dílo).⁷⁾

Vymezení agenturního zaměstnávání v České republice

Unijní úprava agenturního zaměstnávání byla transponována především prostřednictvím zákona o zaměstnanosti a zákoníku práce. Byť zákon o zaměstnanosti s pojmem agenturní zaměstnávání nepracuje, lze jím rozumět činnosti ukotvené v § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti.⁸⁾ Agenturní zaměstnávání je tak zařazeno mezi formy zprostředkování zaměstnání, které jsou zákonem o zaměstnanosti svěřeny pouze agenturám práce.

Za agenturní zaměstnávání se tak považuje zaměstnávání fyzických osob za účelem výkonu jejich práce pro uživatele, jímž je jiná právnická nebo fyzická osoba, která práci přiděluje a dohlíží na její provedení. Podstata agenturního zaměstnávání podle § 307a zákoníku práce spočívá v tom, že zaměstnavatel (agentura práce) disponující příslušným povolením ke zprostředkování zaměstnání udělovaným generálním ředitelstvím Úřadu práce České republiky dočasně přiděluje svého zaměstnance k výkonu práce k jinému zaměstnavateli (uživatel) na základě ujednání v pracovní smlouvě nebo dohodě o pracovní činnosti, kterým se agentura práce zaváže zajistit svému zaměstnanci dočasný výkon práce podle pracovní smlouvy nebo dohody o pracovní činnosti u uživatele a zaměstnanec se zaváže tuto práci konat podle pokynů uživatele, a to na základě dohody o dočasném přidělení zaměstnance agentury práce, uzavřené mezi agenturou práce a uživatelem.⁹⁾

Česká právní úprava klade na činnost agentur práce, včetně podmínek pro udělení příslušného povolení ke zprostředkování zaměstnání, nezanedbatelné nároky. S úmyslem vyhnout se těmto zákonným požadavkům zastírají některé subjekty svou činnost naplňující znaky agenturního zaměstnávání jiným právním jednáním, typicky plněním na základě smlouvy o dílo. Proto také české soudy stály před úkolem posoudit odlišnost mezi pronájmem pracovní síly, jak bývá agenturní zaměstnávání mnohdy označováno, a poskytnutím služby (také označováno jako tzv. outsorcing).

Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) ve svém rozsudku č. j. 2 Ads 173/2014-28 ze dne 30. 6. 2015 mimo jiné uvedl, že k učinění závěru o tom, zda se činnost subjektu může považovat za agenturní zaměstnávání, je podstatné naplnění zákonem definovaných znaků, přičemž podle NSS není pro posouzení této otázky rozhodná délka pracovního poměru. NSS ve svém rozsudku uvádí: „Základním rozlišovacím znakem mezi pronájmem pracovní síly [agenturním zaměstnáváním ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] a poskytnutím služby je komplexnost zajišťovaných činností. V případě poskytování služby se jedná o činnost prováděnou poskytovatelem pod vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Oproti tomu v případě pronájmu pracovní síly nemá pronajímatel pracovní síly (agentura práce) odpovědnost za výsledek práce a své pronajaté zaměstnance při výkonu práce neřídí.“

Podstata služby v širším slova smyslu totiž, jak vyplývá ze shora uvedeného, nespočívá pouze v poskytnutí pracovní síly, která by například byla určena příjemcem služby co do kvalifikace nebo počtu zaměstnanců, ale její povaha plyne z celkového zajištění plnění na základě příslušného smluvního ujednání i se všemi případnými dopady plnění vadného. Při posouzení příslušné otázky je tedy nutné zahrnout ve vzájemné souvislosti veškeré aspekty individuálního případu, včetně (a to zejména) těch pracovněprávních – musí tedy dojít k posouzení všech znaků závislé práce dotčených zaměstnanců.

Na okraj autoři upozorňují na skutečnost, že se v současnosti nachází v legislativním procesu návrh zákona, kterým se mění zákon o zaměstnanosti a další související zákony, jehož prostřednictvím by mělo dojít k legislativnímu ukotvení definice zastřeného zprostředkování zaměstnání, kterým se pro účely zákona o zaměstnanosti rozumí „činnost právnické osoby nebo fyzické osoby, spočívající v pronájmu pracovní síly jiné právnické osobě nebo fyzické osobě, aniž by byly dodrženy podmínky pro zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b).“ Toto opatření si zřejmě klade za cíl uvedené protiprávní jednání důsledněji postihovat, a to i s ohledem na navrženou horní hranici sankce ve výši 10 000 000 Kč, kterou budou moci orgány inspekce práce uložit za spáchání správního deliktu spočívajícího v zastřeném zprostředkovávání zaměstnání (v případě přestupku 5 000 000 Kč).

Agenturní zaměstnávání jako specifická služba na vnitřním trhu

Směrnice o agenturním zaměstnávání se vztahuje na agentury práce nebo uživatele, kteří provozují hospodářskou činnost ziskové či neziskové povahy. Podle ustálené judikatury SD EU má hospodářskou povahu každá činnost spočívající v nabídce služeb a zboží na daném trhu.¹⁰⁾

Unijní právní úprava přiznává agenturnímu zaměstnávání postavení služby, avšak služby zcela specifické. Právní základ takového pojetí vytváří čl. 56 SFEU, podle kterého „jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.“ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu sice v čl. 2 odst. 2 písm. e) uvádí, že se nevztahuje na služby agentur na zprostředkování dočasné práce, což jsou podle vnitrostátního zákona o zaměstnanosti služby spočívající ve zprostředkování zaměstnání dle § 14 odst. 1 písm. b), avšak z tohoto nelze jakkoliv dovodit, že se v takovém případě o službu nejedná a nelze ji tak nadnárodně poskytovat.¹¹⁾

Zprostředkování zaměstnání formou dočasného přidělování je službou také (službou v širším slova smyslu, tak jak ji chápe čl. 56 SFEU), a proto se i na tyto služby nahlíží obdobně (prismatem čl. 56 an SFEU). Například v bodě 54 odůvodnění SD EU v rozsudku ve věci C-91/13 Essent Energie Productie BV uvedl, že „zvláštní povaha činnosti spočívající v tom, že podnik poskytuje za úplatu pracovníky, kteří zůstávají zaměstnanci tohoto podniku, aniž je se společností, která je využívá, uzavřena jakákoli pracovní smlouva, nezbavuje takový podnik postavení podniku poskytujícího služby, které spadají do působnosti článku 56 SFEU a následujících, a nemůže vést k tomu, že se na takovou činnost nevztahují pravidla pro volný pohyb služeb.“ Ostatně tomu odpovídá samotný název směrnice o vysílání pracovníků.

Zvláštní povaha této činnosti však také vyplývá ze skutečnosti, že na rozdíl od zaměstnanců vyslaných v režimu poskytování služeb na základě opatření uvedených ve čl. 1 odst. 3 písm. a) a b) směrnice o vysílání pracovníků vstupují agenturní zaměstnanci na pracovní trh hostitelského státu¹²⁾. Podstatou nadnárodního vyslání agenturních zaměstnanců k výkonu práce do jiného členského státu, jak lze parafrázovat Štefka, je „zprostředkování zaměstnání, agentura práce hledá pracovní uplatnění pro agenturního zaměstnance, sama (v čisté formě) však pracovní uplatnění bez dalšího nemá.“¹³⁾

Povolení ke zprostředkování zaměstnání

Jak bylo uvedeno již v předchozím textu, agentury práce usazené v České republice musí pro svou činnost disponovat podle § 14 odst. 3 písm. b) zákona o zaměstnanosti příslušným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Tato povinnost nemusí za splnění určitých podmínek dopadat na ty agentury práce, které v režimu nadnárodního poskytování služeb vysílají své zaměstnance za účelem výkonu práce pro uživatele usazeného v České republice. Nadnárodním poskytováním služeb spočívajících ve zprostředkování zaměstnání na území České republiky se velice obecně rozumí zprostředkování zaměstnání v tuzemsku bez toho, aby subjekt, který tyto služby poskytuje, byl na našem území usazen (dle českých právních předpisů a s příslušným českým povolením) – a to buď přímo zřízen, nebo aby podnikal na našem území prostřednictvím organizační složky podniku (odštěpného závodu), nebude se tedy aplikovat režim usazení. V takovém případě se na poskytovanou službu bude vztahovat primární právo Evropské unie (čl. 56 SFEU), z čehož plyne, že pokud má subjekt usídlený v jiném členském státu zájem zprostředkovávat zaměstnání v České republice (kde usídlen není) bez příslušného povolení ke zprostředkování zaměstnání udělovaného Úřadem práce České republiky, musí tyto služby poskytovat dočasně a příležitostně.

Zákon o zaměstnanosti na tuto skutečnost reaguje prostřednictvím § 14 odst. 4, jehož výklad s ohledem na pojmy dočasně a ojediněle není zcela jednoznačný. Jejich základní znaky jsou definovány jen velice obecně, přičemž interpretace je v každém konkrétním případě ponechána na diskreci příslušného orgánu, který konkrétní věc posuzuje. Mezi okolnosti, které je nutné vzít do úvahy, patří zejména délka poskytování služeb spočívajících ve zprostředkování zaměstnání, její pravidelnost, periodicita a spojitost. Naprosto nezbytnou podmínkou je, aby zprostředkování zaměstnání bylo prováděno také v zemi usazení agentury práce a agentura práce disponovala k této činnosti příslušným povolením nebo registrací (pokud je ve státě usazení tato požadována).

Vždy se tedy musí přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, přičemž ve vztahu k povaze nadnárodního poskytování služeb agentur práce formou dočasného přidělení zaměstnanců k uživateli je dle autorů nutné také zohlednit zmiňovanou násobnou dočasnost výkonu práce (viz předchozí text). Z tohoto úhlu pohledu a s přihlédnutím ke všem v tomto článku uvedeným aspektům by na agenturní zaměstnávání provozované v režimu nadnárodně poskytovaných služeb mělo zřejmě být, co do hodnocení dočasnosti a ojedinělosti, nahlíženo restriktivněji než na poskytování služeb ostatních.

Notifikační povinnost

Pokud tedy bude agentura práce vysílat agenturní zaměstnance k uživateli do České republiky v režimu nadnárodního poskytování služeb, musí dle § 14 odst. 4 zákona o zaměstnanosti nejpozději v den zahájení této činnosti na území České republiky písemně oznámit úřadu práce údaje uvedené v § 61 odst. 1 nebo 3 tohoto zákona a dobu, po kterou bude předmětná činnost vykonávána. Jedná se tedy o poskytnutí údajů o činnosti agentury práce na území České republiky.

Naproti tomu uživatel jakožto osoba, která uzavřela smlouvu se zahraničním zaměstnavatelem, na jejímž základě byli zaměstnanci agentury práce vysláni na území České republiky k plnění úkolů vyplývajících z této smlouvy, je povinen o této skutečnosti písemně informovat příslušnou krajskou pobočku Úřadu práce, a to nejpozději v den nástupu těchto osob k výkonu práce, přičemž v předmětné písemné informaci uvede údaje uvedené v § 91 odst. 1 písm. a), b), c) a e), dále pohlaví těchto fyzických osob, den nástupu a den skončení zaměstnání nebo vyslání agenturou práce usazenou v jiném členském státu Evropské unie. V tomto případě se jedná, na rozdíl od oznamovací povinnosti agentury práce, o poskytnutí údajů o zaměstnancích agentury práce, jejichž prostřednictvím je služba na území České republiky plněna.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti