Cílem článku je na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu upozornit na problematickou oblast zprostředkování vhodného zaměstnání vztahující se ke kritériu dopravní dostupnosti, když je vždy nutné ze strany úřadu práce, který dané zaměstnání posoudí jako vhodné, aby individuálně vyhodnotil podmínky dopravní dosažitelnosti zaměstnání s ohledem na objektivní a subjektivní okolnosti případu.
Primárně bude daná problematika souviset s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, které určuje podmínky vhodného zaměstnání, přičemž písm. d) uvedeného ustanovení obsahuje řadu neurčitých právních pojmů, když se článek dotýká kritéria dopravní dosažitelnosti:
㤠20
(1) Fyzická osoba má právo na zprostředkování vhodného zaměstnání. Vhodným zaměstnáním, pokud tento zákon nestanoví jinak, je zaměstnání
a) které zakládá povinnost odvádět pojistné na důchodové pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti,
b) jehož délka pracovní doby činí nejméně 80 % stanovené týdenní pracovní doby,
c) které je sjednáno na dobu neurčitou, nebo na dobu určitou delší než 3 měsíce a
d) které odpovídá zdravotní způsobilosti fyzické osoby a pokud možno její kvalifikaci, schopnostem, dosavadní délce doby zaměstnání, možnosti ubytování a dopravní dosažitelnosti zaměstnání.“
V prvním případě posuzovaném Nejvyšším správním soudem se jednalo o situaci, kdy uchazeč o zaměstnání odmítl zaměstnání zprostředkované úřadem práce z důvodu špatné dopravní dosažitelnosti. Takové jednání uchazeče o zaměstnání bylo důvodem k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, když takové jednání bylo dle ust. § 30 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti kvalifikováno jako odmítnutí zaměstnání bez vážného důvodu. Uchazeč o zaměstnání (dále také „účastník řízení“ či „žalobce“) s rozhodnutím úřadu práce nesouhlasil a podal proti rozhodnutí včasné odvolání, kterému Ministerstvo práce a sociálních věcí jako odvolací orgán (dále také „stěžovatel“) nevyhovělo, odvolání účastníka správního řízení podle ust. § 90 odst. 5 správního řádu zamítlo a rozhodnutí úřadu práce jako prvoinstančního správního orgánu potvrdilo. Předmětem posouzení správních orgánů obou stupňů, respektive důvodů pro vyřazení uchazeče o zaměstnání, byla skutečnost, že odmítl nastoupit do zaměstnání, které bylo dle jejich názoru vhodné, avšak uchazeč o zaměstnání ho považoval za nevhodné z důvodu špatné dopravní dosažitelnosti, což správní orgány odmítly.
Proti oběma rozhodnutím pak podal žalobce včas žalobu k příslušnému správnímu soudu, když namítl, že zprostředkované zaměstnání vykonávané ve třísměnném provozu není vhodné z důvodu dopravní dosažitelnosti, která je jednou z podmínek pro posouzení vhodnosti. Na podporu svého argumentu dále uvedl, že nevlastní dopravní prostředek a musel by využívat spoje hromadné dopravy. Tuto dopravu (jednalo se o kombinaci vlakové a autobusové dopravy) mezi jeho bydlištěm a místem výkonu práce pak považoval za nevyhovující, neboť by ve svém důsledku musel při cestě na noční směnu přestupovat, docházet na spoje pěšky a cesta by mu trvala skoro 90 minut, přičemž poukázal na nemožnost včasného příchodu do práce v případě zpoždění spoje. Obdobně argumentoval i v případě návratu ze zaměstnání po noční směně, kdy by musel jít podle svého vyjádření 49 minut pěšky a celkově by tedy na cestě do zaměstnání a zpět strávil necelé 4 hodiny. Stejnou argumentaci uvedl i v případě ranní a odpolední směny, kde by mu první cesta tam a zpět trvala necelé 3 hodiny a v druhém případě by se domů z důvodu potenciálního zpoždění spoje nemusel vůbec dostat. Odkázal současně na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. I. ÚS 2608/11, dle kterého zaměstnanci zcela běžně dojíždějí za prací 30–50 minut denně.
„14. Správní orgány pak jen posoudily, zda se tím stěžovatelka nedopustila jednání, jímž by mařila nástup do zaměstnání. Soudy pak jejich úvahu přezkoumaly a dospěly k závěru, že je spravedlivé trvat na tom, aby uchazeč o zaměstnání, žádá-li čerpat plnění s tímto statusem spojené, plnil i přiměřené povinnosti, jako je urovnání poměrů uchazeče před nástupem do zaměstnání a preventivně odstranil všechny překážky, které by nástupu mohly bránit, ledaže by se jednalo o důvody zvláštního zřetele hodné. Péče o psa tak mohla být alespoň po přechodnou dobu zabezpečena někým z příbuzných, spolužijící osobou, sousedem apod. S náležitou mírou invence a iniciativy by bylo možné vymyslet i řešení ,nepříznivého´ dopravního spojení. Sluší se však dodat, že je zcela běžné dojíždět za prací 30 – 50 minut denně, a to i v lokalitách, kde je nabídka práce velmi vysoká (kupř. v Praze).“
O účelovosti odkazu na Nález Ústavního soudu svědčí příslušná citace, ze které pouze vyplývá obecná informace o době trvání cesty za prací, když tato byla posuzována v Praze, kde je dopravní dosažitelnost jistě mnohonásobně vyšší než v projednávaném případu a tím spíše i doba popisovaná v posuzovaném případu není s názorem Ústavního soudu v rozporu.
Krajský soud po posouzení skutkového stavu žalobě vyhověl a rozhodnutí správních orgánů zrušil. Ve svém odůvodnění uvedl, že podmínky dopravní dosažitelnosti nejsou zákonem o zaměstnanosti dány a judikaturou není nikde rozebrána akceptovatelná dopravní dosažitelnost v globálním posouzení, které je tak na správním uvážení správního orgánu. Potud se autoři s argumentací krajského soudu shodují.
S dalšími argumenty krajského soudu však autoři již nesouhlasí, protože nemají oporu v právních předpisech. Předně nelze souhlasit s tvrzením krajského soudu, že: „ÚP by však měl vzít v potaz, že žalobce nežije v místě, které nabízí různé alternativy dopravních prostředků do zaměstnání, jako je tomu ve větších obcích. Naopak je limitován jednou konkrétní variantou dopravního spojení na pracovní směnu. Tato varianta navíc obsahuje i několik přestupů, přičemž stačí, aby jakýkoliv z dopravců nejel nebo spoj měl zpoždění a žalobci hrozí, že se nedostaví do práce včas, s čímž sice opravdu zákoník práce počítá, ovšem rozhodně to není žádoucí. Především to však představuje vysoké riziko, že se žalobce nedostane řádně do práce či naopak domů po pracovní době a bude nucen čekat na další dopravní spoje jedoucí i až za několik hodin. V potaz ohledně nabízené pozice je nutné vzít i skutečnost, že místo výkonu práce se nachází 16 km od místa bydliště žalobce. Pokud by tento měl možnost dopravy automobilem, trvala by mu cesta do práce cca 20 minut, naopak spojení hromadnou dopravou trvá minimálně jednu hodinu a to není započtena doba, kterou žalobce stráví přesuny pěšky.“1)
Nelze totiž dle autorů předjímat, že bude mít spoj hromadné dopravy zpoždění, protože v případě akceptace takového posouzení by mohl být takový argument použit pokaždé, neboť není nikdy stoprocentně jisté, že konkrétní spoj nebude mít zpoždění. Zcela lichý je pak argument ohledně dopravy vlastním automobilem, který jakoby naznačoval, že vždy musí být zohledněna doba trvání dojíždění osobním prostředkem, která z podstaty věci bude v naprosté většině kratší než cesta hromadnými prostředky, či že každý uchazeč o zaměstnání automobil vlastní. Krajský soud zaujal dále názor, že zprostředkovat by měl úřad práce žalobci zaměstnání v Plzni, přes kterou se do města Touškov, jako místa reálně zprostředkovaného zaměstnání, jede a kde je mnohem více pracovních pozic a vede tam přímé spojení. Současně poukázal na to, že žalobce nevlastní automobil, a proto je zprostředkované zaměstnání nutno považovat za nevhodné, když nakonec žalobce byl v Plzni zaměstnán.
Závěrem označil krajský soud posouzení stavu věcí správními orgány jako šikanózní výkon práva s poukazem na to, že žalobce by byl nucen trávit neúměrně dlouhou dobu na cestě do zaměstnání a zpět a byl by dokonce stresován několika přestupy a musel by chodit pěšky i např. v noci a za deště, což by mohlo vzhledem k jeho věku ovlivnit jeho zdravotní a psychický stav.
Stěžovatel s argumentací krajského soudu nesouhlasil a uvedl, že meze správního uvážení nepřekročil, když ze spisové dokumentace bylo prokazatelné, že dopravní spojení z místa bydliště žalobce do sídla zaměstnavatele reálně existovalo. Skutečnost, že cesta trvala cca od 1 hodiny do 1,5 hodiny, je dobou standardní a obecně je Úřadem práce České republiky považována za dobu odpovídající dopravní dosažitelnosti zaměstnání. Doba cesty do zaměstnání v délce okolo 1 hodiny je pak zcela standardním časovým úsekem, který denně absolvuje řada zaměstnanců. Poukázal na nedostatečnost závěru krajského soudu o nevhodnosti spoje z důvodu jeho ojedinělosti (ta je dána velikostí obce) či z důvodu čekání na další spoj, když není možné se zpožděním počítat. Nadto by takové zpoždění musel zaměstnavatel omluvit.
Celkově pak stěžovatel poukázal na skutečnost, že úřad práce je vázán nabídkami zaměstnání, které mu hlásí potenciální zaměstnavatelé. Uchazeč o zaměstnání nemůže očekávat, že každé zprostředkované zaměstnání mu bude z pohledu dopravní dosažitelnosti zcela vyhovovat a úřad práce bude na nahlášení takového zaměstnání čekat a ostatní vhodná zaměstnání uchazečům o zaměstnání nenabízet. Vzhledem k zdravotnímu stavu uchazeče o zaměstnání, který žádné omezení v průběhu evidence nenahlásil, se pak nejeví ani přiléhavý závěr krajského soudu o nevhodnosti zprostředkovaného zaměstnání ze zdravotních důvodů, resp. z důvodu, že by žalobce musel docházet v určitých dnech 3 km pěšky.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost jako důvodnou a rozhodnutí krajského soudu zrušil. Při posuzování vycházel z dikce uvedeného ust. § 20 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti, podle kterého je vhodným zaměstnáním, pokud tento zákon nestanoví jinak, zaměstnání, jež odpovídá zdravotní způsobilosti fyzické osoby a pokud možno její kvalifikaci, schopnostem, dosavadní délce doby zaměstnání, možnosti ubytování a dopravní dosažitelnosti zaměstnání. Dále zrekapituloval postoj krajského soudu z hlediska širokého správního uvážení v daném případě s ohledem na množství neurčitých právních pojmů, kdy si lze jen obtížně stanovit obecně platná kritéria pro posouzení tak jedinečných kategorií, jakými jsou dopravní dosažitelnost a od toho odvislá vhodnost konkrétního zaměstnání, neboť je vždy třeba posoudit jedinečné okolnosti konkrétního případu.
Je zřejmé, že v rámci takových okolností se bude jednat o okolnosti objektivní vztahující se k místu bydliště ve vztahu k místu výkonu potenciálního zaměstnání či dopravní dosažitelnosti zaměstnání v obecném pojetí. Na druhé straně se bude jednat o okolnosti subjektivní vázané na poměry uchazeče, ať již např. poměry majetkové, či zdravotní ovlivňující ve svém důsledku faktickou vhodnost zprostředkovaného zaměstnání.
Nejvyšší správní soud uvedl, že správní uvážení se neuplatní při aplikaci ust. § 30 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti, neboť pokud neexistují vážné důvody pro odmítnutí vhodného zprostředkovaného zaměstnání, dojde ze strany úřadu práce k vyřazení z evidence, když úřad práce jinou možnost dle zákonné dikce nemá. „Znění § 30 odst. 1 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ukládá úřadu práce povinnost bez dalšího vyřadit uchazeče o zaměstnání z evidence uchazečů o zaměstnání, jakmile nastane některá z vyjmenovaných skutečností bránících jeho zařazení nebo vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání. Úřad práce tedy nemá žádný prostor pro vlastní úvahu, zda skutečnost bránící zařazení nebo vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání spočívá v natolik závažném pochybení uchazeče o zaměstnání, že odůvodňuje jeho vyřazení z této evidence.“2)
Nejvyšší správní soud se v daném případě neztotožnil s úvahou krajského soudu, že by byly zásadní pro posouzení jednak skutečnosti ohledně vhodnosti zaměstnání, a jednak existence vážného důvodu, když za podstatné považoval posouzení pouze skutečnosti první. „[23] Podle krajského soudu bylo klíčové, zda nabízená pracovní pozice byla skutečně vhodným zaměstnáním pro žalobce (1) a zda tento měl vážný důvod k jejímu případnému odmítnutí (2). Pro rozhodnutí ve věci však bylo třeba posoudit pouze splnění prvního předpokladu. Legální vymezení vážných důvodů, uvedené v § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti v bodech 1 až 6, míří k osobním poměrům žadatele, spočívajícím především v povinnosti péče o osoby blízké či osoby odkázané na osobní péči uchazeče. Rovněž vymezení v bodě 7, definované jako ‚jiné vážné osobní důvody‘, zřetelně míří k okolnostem s původem ve specifické osobní situaci žadatele. Nepředpokládá důvody relativně objektivní, jakými jsou dopravní dosažitelnost nabízeného zaměstnání, byť i u ní je třeba zohledňovat případné osobní dispozice uchazeče k dopravě do zaměstnání. Dopravní dosažitelnost je výslovně uvedena v § 20 odst. 1 písm. d) jako jedno z kritérií pro určení vhodného zaměstnání. Pokud dopravní dosažitelnost dána není, může být v důsledku toho nabízené zaměstnání hodnoceno jako nikoli vhodné. Důvodem pro vyřazení uchazeče z evidence pak není chybějící ‚vážný důvod‘ odmítnutí, ale to, že uchazeč odmítl zaměstnání, které bylo nutné považovat za zaměstnání vhodné. Opačný přístup by vedl k nežádoucímu zdvojení zákonných kritérií, pro které není v zákoně o zaměstnanosti opora.“3)
Z pohledu vlastní úvahy pak bude tato široká u posuzování kritérií schopností, jako i u možnosti ubytování a dopravní dosažitelnosti zaměstnání dle ust. § 20 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti, nikoliv však v oblasti správního uvážení, když po uvážení bude úřadem práce vyhodnoceno, zda se jednalo o zaměstnání vhodné.
Úřad práce tedy po vyhodnocení kritérií a posouzení individuálních okolností případu vždy dospěje k závěru, zda je dané konkrétní zprostředkované zaměstnání pro uchazeče o zaměstnání vhodné, či nikoliv. Z pohledu dikce předmětného ustanovení na takovém závěru nic nemění ani obrat zde uvedený („pokud možno“). Tento obrat je nutné vnímat v tom kontextu, že samozřejmě bude ze strany úřadu práce vyvíjena maximální snaha, aby i v kritériích, které nejsou stanoveny jako zákonné podmínky vhodnosti [jako je tomu v podstatné části ust. § 20 odst. 1 psím. d) zákona o zaměstnanosti], byla i tato splněna, avšak pokud tomu v určitých případech tak nebude, nelze v takovém případě učinit automaticky závěr o nevhodnosti zprostředkovaného zaměstnání. Uvedený výraz toliko vyjadřuje právě onu skutečnost, že ve většině případů bude zprostředkované zaměstnání vhodné i z pohledu dopravní dosažitelnosti atd. V takových případech bude pak na úřadu práce, aby odůvodnil onu vhodnost pro uchazeče o zaměstnání, i když např. dopravní dosažitelnost nebude ideální. Pokud tedy bude tato vhodnost obhajitelná a nebude existovat vážný důvod pro odmítnutí zaměstnání, není pak jiné možnosti než uchazeče o zaměstnání vyřadit.
Nejvyšší správní soud následně posuzoval námitky stěžovatele vůči posouzení krajského soudu a jeho námitkám ohledně dopravní dosažitelnosti vyhověl. Neztotožnil se s argumentací krajského soudu, že by bylo nutné vždy mít k dispozici alternativní spojení do zaměstnání, kterého v daném případě z důvodu místa bydliště uchazeče o zaměstnání nemohlo být fakticky dosaženo. Stejně nepovažoval za relevantní argumentaci krajského soudu ohledně existujících více přestupů při dopravním spojení v kontextu potenciálního nebezpečí spočívajícího ve vynechání některého ze spojů a s tím související riziko dlouhého čekání na další spoj, jakkoliv takový stav není vhodný.
Ani krajský soud nezpochybňuje existenci právní úpravy vymezující mezi jinými důležitými překážkami v práci na straně zaměstnance přerušení či zpoždění hromadných dopravních prostředků. Přesto se kasační soud domnívá, že jen riziko zpoždění a zmeškání spoje nečiní nabízené zaměstnání dopravně nedosažitelným.
K uvedenému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v návaznosti na skutečnost, že stěžovatel v rámci řízení doložil takovou, byť pouze jednu variantu dopravního spojení, která dostatečně prokazovala, že je možné cestu do zaměstnání a místa bydliště uchazeče o zaměstnání realizovat, když je možné shledat takovou cestu obtížnější v případech, kdy se cesta uskutečňuje z odlehlejšího místa, jako tomu bylo v nyní projednávaném případě. Pro takový případ neshledal Nejvyšší správní soud přiléhavou argumentaci krajského soudu stran absence variant spojení veřejnou dopravou do zprostředkovaného zaměstnání a zpět, resp. neshledal správnou úvahu, která takové zaměstnání hodnotí jako dopravně nedosažitelné, což by de facto vedlo k nevhodnosti takového zprostředkovaného zaměstnání, protože to je objektivně dáno nižší frekvencí spojů v důsledku odlehlejšího místa bydliště, které možnosti dopravy limituje. Na uvedeném nemůže změnit ničeho ani potenciální možnost zpoždění spojení, i když takové riziko samozřejmě existuje, přičemž tedy jen riziko zpoždění a zmeškání spoje nečiní nabízené zaměstnání dopravně nedosažitelným.
Pokud se jedná o argument kratší cesty do zaměstnání v případě dopravy automobilem, je z logiky věci zřejmé, že by takové cestování bylo jistě kratší a cesta prostřednictvím veřejné dopravy s přestupem násobně delší, ale to samo o sobě nemůže být ani s ohledem na časovou ztrátu odlišností dopravy kritériem pro určení vhodnosti, když ani krajský soud neuvažoval v tom smyslu, že by celková doba dopravy byla výrazně excesivní.
K uvedenému se sluší poznamenat, že v současné době je cestování za prací součástí každodenního života mnoha zaměstnanců, když tato doba se často liší, avšak nelze podle našeho názoru žádným způsobem dovodit, že by doba v délce 90 minut byla něčím výjimečným, co by představovalo naprosté vybočení z jinak obvyklých intervalů.
Pokud se týká poslední námitky, tedy že měl úřad práce vyčkávat na nahlášení volného pracovního místa v Plzni, posouzeného jako vhodné, a to mu následně nabízet, pak z podstaty věci je tato argumentace lichá a je v přímém rozporu se základním smyslem zprostředkování zaměstnání, které je primárně orientováno na zprostředkování vhodného zaměstnání, jak ostatně v daném případě ze strany úřadu práce bylo učiněno. „Obecně je sice pravděpodobné, že případné pracovní místo přímo v Plzni by lépe vyhovovalo z hlediska dopravní dosažitelnosti. Současně však nelze z právní úpravy dovodit, že uchazeči lze nabídnout pouze takové pracovní místo, které mu bude zcela vyhovovat a které bude bezproblémové z hlediska dopravní dosažitelnosti. I proto je v § 20 odst. 1 písm. d) kritériu dopravní dosažitelnosti předřazeno spojení ‚pokud možno‘. I zaměstnání, jehož dopravní dosažitelnost není ideální, může být při zohlednění konkrétních okolností považováno za vhodné. Tak tomu bylo i v souzené věci.“4)
Lze tedy shrnout, že zprostředkované zaměstnání, které úřad práce uchazečům o zaměstnání nabízí, bude vhodné i za předpokladu, že nebude do místa výkonu práce ideální spojení, avšak reálně bude existovat možnost (alespoň jedno spojení) prostřednictvím veřejné dopravy se do místa výkonu práce (a případně i z něj) dostat v časovém intervalu nevybočujícím dramaticky z obvyklých dob při cestování do zaměstnání. Je-li výše uvedené splněno a takové zaměstnání uchazeči nabízeno, nejedná se o šikanózní výkon práva správním orgánem.