Platové paradoxy ve veřejné správě

Mám za to, že práce úředníků v České republice se pojí s různými mýty. Prvním mýtem je neslýchaný počet úředníků, který je třeba snížit, omezit či osekat. Před volbami pravidelně slýcháme, že je třeba zredukovat počet úředníků, a jednotlivé strany tento krok nabízejí ve svých volebních programech. Bohužel, často ti samí politici, kteří prosazují snížení počtu úředníků, ani neví, kolik úředníků veřejné instituce skutečně zaměstnávají; v jednom textu jsou schopni . ¹⁾ Jedná se o důsledek mylné představy, že každá osoba zaměstnaná ve veřejném sektoru je úředníkem; jinak by nebylo možné tvrdit, že přibližně na každých devět lidí připadá jeden úředník.²⁾

Druhým mýtem jsou vysoké platy úředníků. Jedním z jeho možných zdrojů je srovnání průměrné mzdy ve veřejném a soukromém sektoru.³⁾ Průměrná mzda ve veřejném sektoru převyšuje tu v soukromém sektoru. A protože ve veřejném sektoru pracují pouze úředníci, jsou jejich platy vysoké.

Ve svém článku se zaměřím právě na platy úředníků. Cílem ale není vést debatu ohledně jejich výše, cílem je upozornit na dva zajímavé paradoxy, se kterými se lze v případě odměňování úředníků setkat, ale kterým se daří jen minimálně pronikat do veřejného prostoru.

Dříve než se dostanu k samotnému tématu článku, považuji za vhodné se zamyslet, kdo je vlastně úředníkem. Hovořím-li o mýtech, sám úředník je pak do jisté míry mýtická postava; jeho legální, universální definici nenajdete – můžeme se setkat se státním zaměstnancem,⁴⁾ úředníkem územně samosprávného celku,⁵⁾ vyšším soudním úředníkem,⁶⁾ ale definici úředníka nenajedete. Za úředníka jednoduše řečeno můžeme považovat osobu, která se svou činností přímo podílí na věcné působnosti (agendě) úřadu.

Pro začátek je vhodné uvést, že v České republice pracují dvě hlavní skupiny úředníků. Rozlišujícím kritériem není zaměstnavatel, jak by se mohlo zdát, ale právní úprava regulující jejich zaměstnanecký vztah. Může se jednat buď o zákon o státní službě,⁷⁾ nebo o zákoník práce.⁸⁾ Do první skupiny spadají státní zaměstnanci státních úřadů (katastrální úřady, finanční úřady, úřady práce, pozemkové úřady, aj.) vykonávající službu pro stát ve služebním poměru. Druhou skupinou jsou úředníci obcí, krajů, případně některých státních institucí (např. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Kancelář veřejného ochránce práv, soudní úředníci), kteří jsou v pracovněprávním poměru; v případě zaměstnanců obcí a krajů jejich pracovní poměr modifikuje zákon o úřednících územně samosprávných celků.⁹⁾

Můj další text se bude týkat druhé skupiny, kam spadají i zaměstnanci obcí a s jejich prací se proto běžný občan setkává nejčastěji. Platové poměry těchto zaměstnanců určuje zákoník práce a na něj navazující prováděcí nařízení vlády, z nichž je v první řadě třeba uvést katalog prací ve veřejných službách a správě,¹⁰⁾ který rozděluje druhy práce podle náročnosti do platových tříd. V případě úředníků se jedná zejména o Díl 2.10 STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA. Úředník se zařazuje do platové třídy podle nejnáročnější vykonávané práce.¹¹⁾

Na základě nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě¹²⁾ (platová tabulka v příloze č. 1 tohoto nařízení) dochází ke stanovení platového tarifu; laicky řečeno se jedná o minimální (nárokový) základ platu, který musí každý úředník obdržet. Platový tarif pak lze navýšit o osobní nebo zvláštní příplatek. V případě odměňování řadového úředníka lze očekávat pouze platový tarif a osobní příplatek.

Vedle nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a katalogu prací ve veřejných službách a správě existuje ještě nařízení vlády o minimální a nejnižší úrovni zaručené mzdy.¹³⁾ A při porovnání těchto dvou vládních nařízení nalézáme první paradox, protože část výše platových tarifů v nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě se nachází pod úrovní minimální mzdy.

Uvedené jako paradoxní vnímám ze dvou důvodů. Stanoví-li stát minimální mzdu, lze oprávněně očekávat, že i tabulka pro zaměstnance ve veřejných službách a správě bude začínat právě na této minimální částce, protože tarifní plat představuje jedinou nárokovou složku platu; na osobní příplatek nárok není. Z tabulky č. 1 jasně vyplývá, že první čtyři platové třídy jsou i pro rok 2023 stanoveny z větší části pod hranicí minimální mzdy.

Tab. č. 1 – příloha č. 1 nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě; červeně jsou vyznačeny částky nižší než minimální mzda 17 300 Kč

Platový stupeň	Počet let započitatelné praxe	Platová třída
		1	2	3	4	5	6	7
		Minimální mzda – 17 300
1	do 1 roku	12 140	13 040	13 990	15 020	16 130	17 350	18 680
2	do 2 let	12 510	13 460	14 450	15 540	16 720	17 970	19 320
3	do 4 let	12 920	13 920	14 930	16 050	17 270	18 580	20 000
4	do 6 let	13 340	14 360	15 450	16 590	17 880	19 230	20 700
5	do 9 let	13 810	14 850	15 970	17 160	18 480	19 890	21 420
6	do 12 let	14 280	15 350	16 490	17 740	19 120	20 560	22 170
7	do 15 let	14 740	15 890	17 070	18 360	19 770	21 290	22 930
8	do 19 let	15 240	16 420	17 660	18 980	20 460	22 030	23 720
9	do 23 let	15 750	16 970	18 260	19 640	21 180	22 800	24 570
10	do 27 let	16 320	17 570	18 890	20 320	21 930	23 600	25 400
11	do 32 let	16 850	18 140	19 550	21 030	22 710	24 440	26 340
12	nad 32 let	17 440	18 780	20 230	21 750	23 510	25 290	27 260

K uvedenému lze vznést dvě námitky. První je, že podle katalogu prací ve veřejných službách a správě může být referent ve státní správě nebo samosprávně zařazen nejníže do 4. platové třídy. Skutečnost, že se výše platového tarifu nachází pod úrovní minimální mzdy, se proto týká jen malé části úředníků. Druhou, že podle ustanovení § 111 odst. 3 písm. a) zákoníku práce má zaměstnavatel povinnost zaměstnanci mzdu dorovnat do její minimální výše. Má-li úředník platový tarif nižší než minimální mzdu, neznamená to, že bere nižší částku; zaměstnavatel má povinnost plat do výše minimální mzdy dorovnat.

Dále je třeba upozornit, že nařízení o minimální a zaručené mzdě stanoví i nejnižší úrovně zaručené mzdy, které lze chápat jako záruku minimální odměny pro náročnější práce. A sem spadají pracovníci zahrnutí do vyšších platových tříd. Z tabulky č. 2 plyne, že pod hranicí nejnižších úrovní zaručené mzdy se nachází tarifní platy např. v 11. platové třídě. Kvalifikačním předpokladem pro zařazení do této platové třídy je absolvování vysoké školy. Pokud se bavíme o osobě zařazené v 11. platové třídě, mám na mysli v zásadě vysoce kvalifikovaného pracovníka, který např. zpracovává návrhy právních předpisů obcí nebo metodicky usměrňuje nebo zajišťuje informační metodickou pomoc nižším správním úřadům a územním samosprávným celkům v agendách orgánů s celostátní působností.¹⁴⁾

Tab. č. 2 – příloha č. 1 nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě; barevně jsou vyznačeny částky nižší než příslušná nejnižší úroveň zaručené mzdy¹⁵⁾

Platový stupeň	Počet let započitatelné praxe	Platová třída
		4	5	6	7	8	9	10	11	12
	Výše zaručené mzdy	17900	19700	19700	21800	21800	24100	24100	26600	26600
1	do 1 roku	15020	16130	17350	18680	20130	21710	23390	25280	27250
2	do 2 let	15540	16720	17970	19320	20850	22440	24220	26160	28200
3	do 4 let	16050	17270	18580	20000	21580	23250	25080	27130	29220
4	do 6 let	16590	17880	19230	20700	22330	24060	25980	28070	30230
5	do 9 let	17160	18480	19890	21420	23120	24910	26890	29060	31330
6	do 12 let	17740	19120	20560	22170	23950	25780	27820	30100	32450
7	do 15 let	18360	19770	21290	22930	24780	26720	28820	31180	33620
8	do 19 let	18980	20460	22030	23720	25650	27660	29840	32280	34840
9	do 23 let	19640	21180	22800	24570	26550	28630	30910	33420	36070
10	do 27 let	20320	21930	23600	25400	27500	29660	32000	34620	37380
11	do 32 let	21030	22710	24440	26340	28510	30720	33170	35880	38720
12	nad 32 let	21750	23510	25290	27260	29520	31820	34370	37170	40120

Následující tabulka srovnává průměrný tarifní plat pro jednotlivé platové třídy v roce 2022 na Krajském úřadu Kraje Vysočina. Z tabulky je patrné, že průměrný tarifní plat v 11. platové třídě je pod hranicí zaručené mzdy. Tímto nechci demonstrovat platovou politiku krajského úřadu (výši tarifních platů nemůže ovlivnit), ale to, že pod hranicí příslušné nejnižší úrovně zaručené mzdy se může nacházet pracovník, který minimálně tři roky studoval vysokou školu.

Tab. č. 3 – srovnání průměrného platového tarifu s nejnižší úrovní zaručené mzdy na Krajském úřadu Kraje Vysočina v roce 2022;¹⁶⁾ červeně jsou vyznačeny průměrné tarify nižší než příslušná nejnižší úroveň zaručené mzdy

platová třída	o platový tarif	zaručená mzda
7	17 281	21 800
8	20 151	21 800
9	21 875	24 100
10	22 238	24 100
11	24 740	26 600
12	28 244	26 600
13	33 140	29 400

Výše jsem hovořil o dvou důvodech, proč uvedené vnímám jako paradoxní. Druhým důvodem je moje přesvědčení, že platová tabulka v části, kdy platové tarify jsou pod hranicí minimální nebo zaručené mzdy, postrádá smysl. Smyslem platových stupňů je zohlednit délku praxe konkrétního zaměstnance. Jaký smysl ale takové zohlednění má, když v případě 4. platové třídy mezi pracovníkem v 1. a 6. platovém stupni s rozdílem praxe 12 let není žádný rozdíl? Obdobně tomu je v případě 9. platové třídy, kdy, laicky řečeno, pracovníci zařazení v 1. až 4. platovém stupni začínají na stejné úrovni zaručené mzdy.

Druhý paradox vnímám jako zásadnější. I zde chci upozornit na střet dvou nařízení vlády u osoby, která vykonává přestupkovou agendu. Prvním je opět nařízení o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a druhým nařízení o katalogu prací ve veřejných službách a správě.

Katalog prací ve veřejných službách a správě zařazuje osobu provádějící úkony v řízení o přestupcích, projednávání přestupků a rozhodování o nich, s výjimkou rozhodování o přestupcích příkazem na místě, do 10. platové třídy. Podle tabulky výše je patrné, že tarifní plat takového pracovníka začíná na úrovni 23 390 Kč. Kvalifikační požadavky na takovou osobu stanoví v ustanovení § 111 odst. 1 zákon o odpovědnosti za přestupky,¹⁷⁾ kdy úřední osoba oprávněná k provádění úkonů správního orgánu v řízení o přestupku musí prokázat odbornou způsobilost zkouškou složenou u Ministerstva vnitra, pokud nemá vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu právo a právní věda, právo nebo bezpečnostně právní studia na vysoké škole v České republice. Pro další úvahy je zásadní jen to, že základní předpoklad pro výkon přestupkové agendy představuje vzdělání v magisterském studijním programu.

Nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě v ustanovení § 2 odst. 1 stanoví kvalifikační předpoklady vzdělání pro výkon prací v jednotlivých platových třídách. Pro 10. platovou třídu postačuje pouze vysokoškolské vzdělání v bakalářském studijním programu nebo jen vyšší odborné vzdělání. Osobu s magisterským vzděláním zařazenou do 10. platové třídy tak toto nařízení chápe jako překvalifikovanou. Výhradně magisterské vzdělání, které představuje základní požadavek pro výkon přestupkové agendy, nalezneme až ve 13. platové třídě. Lapidárně řečeno, zákon stanoví kvalifikační předpoklad pro osobu ve 13. platové třídě, ale odmění ji podle částek v 10. platové třídě. Rozdíl? Pouze v tarifu cca 10 000 Kč hrubého.

Je pravdou, že ustanovení § 111 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky dovoluje vykonávat přestupkovou agendu i jiným osobám s nižší kvalifikací. Uvedené chápu jako výjimku z obecného kvalifikačního předpokladu pro výkon přestupkové agendy, kterým je právě magisterské vzdělání v oboru právo a právní věda, právo nebo bezpečnostně právní studia. Ohodnocení zaměstnance by se ale mělo činit na základě obecného kvalifikačního předpokladu, nikoli na základě výjimky z tohoto předpokladu.

U kvalifikačních předpokladů pro osobu vykonávající přestupkovou agendu stojí za zmínku i trend v kvalifikačních požadavcích. V původním znění zákonodárce vedle magisterského vzdělání vyžadoval bakalářské vzdělání a zkoušku odborné způsobilosti. Tato výjimka se jeví jako logická – osoba má alespoň bakalářské vzdělání a znalosti přestupkové agendy se ověří zkouškou. Podle všeho ani tato výjimka nedostačovala, a proto došlo k jejímu zmírnění, kdy zákon hovoří pouze o zkoušce odborné způsobilosti.¹⁸⁾ Postup zákonodárce postrádá logiku. Namísto aby změkčil obecné kvalifikační předpoklady pro výkon přestupkové agendy nebo zařadil výkon přestupkové agendy v katalogu prací do 13. platové třídy, nesmyslně ponechal původní kvalifikační předpoklad a změkčil výjimku. Jak už jsem uvedl výše – na jedné misce vah stojí magisterský právník, na druhé misce osoba s vyšším odborným vzděláním a zkouškou odborné způsobilosti, a obě misky jsou v rovnováze.

Kvalitní veřejná správa nemůže fungovat bez kvalitních, kvalifikovaných lidí. Dlouhodobě zastávám názor, že namísto líbivých řečí o propouštění úředníků by se stát, politici i občané měli zamyslet, co vlastně od veřejné správy požadují, jaké agendy by měl stát vykonávat. Podle takto stanovených agend by mělo dojít k určení počtů a kvalifikaci lidí a jejich následnému přiměřenému ohodnocení. Vím, že v rámci veřejné správy se jedná o klišé, ale není možné, aby nástupní plat právníka po pětiletém vysokoškolském studiu činil v 10. platové třídě 23 390 Kč a překonávala jej mzda prodavače či pokladního v supermarketu.¹⁹⁾ Neznevažuji činnost pracovníků v supermarketu, pouze konstatuji, že po doktorském je magisterské druhým nejvyšším stupněm vzdělání v České republice. Vysokoškolské vzdělání podle posledního sčítání lidí, domů a bytů v roce 2021 mělo cca 1,5 milionu lidí, což je cca 19 % lidí starších 15 let.²⁰⁾ Takový člověk by měl být adekvátně ohodnocen.