Vedení dokumentace o vyhledávání a vyhodnocování rizik

Předmět sporu

• Vyřešení právní otázky, zda se povinnost zaměstnavatele vést dokumentaci o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních s tím souvisejících vztahuje na všechna rizika, nebo jen na rizika neodstranitelná.

Právní úprava

• § 102 odst. 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů – povinnost zaměstnavatele mj. soustavně vyhledávat nebezpečné činitele a procesy pracovního prostředí a pracovních podmínek, zjišťovat jejich příčiny a zdroje a na základě tohoto zjištění vyhledávat a hodnotit rizika a přijímat opatření k jejich odstranění.
• § 102 odst. 4 zákoníku práce – povinnost zaměstnavatele mj. vést dokumentaci o vyhledávání a vyhodnocování rizik a o přijatých opatřeních.
• § 30 odst. 1 písm. f) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů – přestupek na úseku bezpečnosti práce spočívající v nedodržení povinnosti při zajišťování bezpečnosti práce stanovené v § 101 až 103 zákoníku práce.

Skutkový stav (popis případu)

• Místně příslušný oblastní inspektorát práce uznal zaměstnavatele vinným ze spáchání přestupku podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. f) zákona o inspekci práce a uložil mu pokutu ve výši 18.500 Kč; uvedeného přestupku se měl zaměstnavatel dopustit tím, že na svém pracovišti neměl zpracovanou dokumentaci hodnocení rizik včetně opatření k omezení jejich působení pro tlakové nádoby; tím podle kontrolního orgánu porušil povinnost dle ustanovení § 102 odst. 3 zákoníku práce.
• Odvolání zaměstnavatele proti rozhodnutí u uložení pokuty Státní úřad inspekce práce zamítl a napadené rozhodnutí oblastního inspektorátu práce potvrdil; zaměstnavatel podal správní žalobu ke krajskému soudu, který mu vyhověl; tomu se pro změnu bránil Státní úřad inspekce práce podáním kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.

Argumenty zaměstnavatele (a krajského soudu)

• Zaměstnavatel nemá povinnost vést evidenci odstranitelných rizik, neboť ta se vztahuje pouze k rizikům neodstranitelným, jak ostatně plyne z ustanovení § 102 odst. 4 zákoníku práce; zákoník práce nestanoví formu, jakou má být dokumentace vedena; navíc dokumentace byla ze strany zaměstnavatele předložena, ale až po ukončení kontroly.
• Rozhodnutí trpí vadou výroku, neboť v něm je uvedeno, že zaměstnavatel porušil povinnost podle ustanovení § 102 odst. 3 zákoníku práce, ačkoliv nedostatky v dokumentaci lze podřadit pod ustanovení § 102 odst. 4 téhož zákona.
• Správní trest je nepřiměřený, neboť žádný ze zaměstnanců nebyl ohrožen; nelze současně seznat, z jakých důvodů uložil oblastní inspektorát práce zaměstnavateli pokutu ve výši 18.500 Kč; kontrola má směřovat primárně k nápravě závadného stavu, nikoliv k uložení sankce.

Argumenty Státního úřadu inspekce práce (stěžovatele)

• Skutečnost, že zákonodárce zvolil v ustanovení § 102 odst. 4 zákoníku práce formulaci, ve které se zmiňuje pouze o odstranitelných rizicích, neznamená, že uvedené ustanovení zákona nevyžaduje provádět hodnocení všech rizik; zákoník práce provádí Směrnici Rady 89/391/EHS ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci; účelem směrnice je, že zaměstnavatelé musí vyhodnocovat veškerá rizika, nikoliv je rozlišovat na odstranitelná a neodstranitelná; proto je třeba ustanovení § 102 zákoníku práce vykládat v souladu s touto směrnicí.
• Dle stanoviska Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci řádné posouzení rizik vyžaduje, aby byla vzata v potaz všechna příslušná rizika, nikoliv jen okamžitá či zřejmá; současně mají být zdokumentovány výsledky hodnocení těchto rizik; z pohledu povinnosti dokumentace rizik nerozlišuje mezi riziky ani odborná literatura.
• Odstranitelná rizika a neodstranitelná rizika nejsou pevně daná; vlastnosti rizik se mohou v čase měnit; rizika také mohou být jednorázová a opakující se; z tohoto důvodu je nutné vést dokumentaci o všech rizicích; zaměstnavatel neměl zdokumentována rizika pro tlakové nádoby, které přitom spadají do kategorie vyhrazených technických zařízení, s nimiž se pojí zvýšená míra ohrožení zdraví a bezpečnosti osob a majetku.
• Podle platné právní úpravy musí osoba odborně způsobilá k zajišťování úkolů v prevenci rizik splňovat několik podmínek, přičemž inspektoři nesplňují podmínku podle ustanovení § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, ve znění pozdějších předpisů; zaměstnavatel by vždy mohl říct, že rizika vyhledal a shledal je odstranitelnými, a tedy o nich nemusí vést dokumentaci; takový výklad však vylučuje uplatnění kontrolních mechanismů oblastního inspektorátu práce.
• Zaměstnavateli nebyly vytýkány nedostatky v dokumentaci (§ 102 odst. 4 zákoníku práce), ale to, že vůbec nevyhledával a nehodnotil rizika na pracovišti (§ 102 odst. 3 zákoníku práce); pokud jde o výši pokuty, byla uložena v souladu s principy správního trestání.

Z odůvodnění rozhodnutí soudu

• Pokud mají být ustanovení § 102 zákoníku práce vykládána ve vzájemné souvislosti, pak nelze dospět k jinému závěru, než ke kterému dospěl krajský soud; podle ustanovení § 102 odst. 3 zákoníku práce musí zaměstnavatel mimo jiné „soustavně vyhledávat nebezpečné činitele a procesy pracovního prostředí a pracovních podmínek, zjišťovat jejich příčiny a zdroje“; tato vyhledávací povinnost však není totožná s povinností evidenční; naopak ustanovení § 102 odst. 4 téhož právního předpisu vztahuje povinnost dokumentace vyhledávání a vyhodnocování rizik a přijetí opatření k omezení jejich působení pouze na rizika neodstranitelná.
• Nejvyšší správní soud pak nemůže, zejména pokud jde o správní trestání, dovodit porušení povinnosti, kterou zaměstnavateli zákon neukládá; pokud zákonodárce v ustanovení § 108 odst. 6 zákoníku práce hovoří o povinnosti zaměstnavatele předložit doklady o „vyhledávání a vyhodnocení rizik, opatřeních k odstranění rizik a k omezení jejich působení na zaměstnance a k vhodné organizaci bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci“, má zjevně na mysli pouze ty doklady, jež nemají ryze popisný charakter.
• Stěžovatel tvrdil, že inspektoři nemohou hodnotit rizika, neboť nesplňují kvalifikaci podle ustanovení § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb.; toto ustanovení míří na povinnosti zaměstnavatele; bylo by tak absurdní, aby inspektoři byli vyloučeni z možnosti posuzovat vyhodnocení rizik pouze z důvodu nesplnění určitých požadavků, které navíc mají jiného adresáta; jestliže stěžovatel a inspektoráty kontrolují dodržování povinností plynoucích z právních předpisů k zajištění bezpečnosti práce, je logické, aby také posuzovali správnost vyhodnocení rizik; právě na tomto vyhodnocení závisí také to, zda má zaměstnavatel povinnost určitá rizika dokumentovat, či nikoliv.
• Stěžovatel dále poukázal na to, že zákoník práce by měl být vykládán v souladu se směrnicí EU; pokud naznačuje, že směrnice nebyla v plném rozsahu provedena do českého právního řádu, lze pouze konstatovat, že stěžovatel se vůči zaměstnavateli nemůže dovolávat tzv. přímého účinku; přímý účinek nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl implementaci směrnice vůbec, nebo ji neprovedl řádně; použití přímého účinku je však omezeno zákazem použití v neprospěch jednotlivce, tedy zákazem tzv. obráceného (sestupného) vertikálního přímého účinku; stručně řečeno, stát se nemůže dovolávat vlastního pochybení; členské státy Evropské unie mají povinnost docílit souladu národního práva s právem EU, avšak nikoliv prostřednictvím extenzivního výkladu, který by fakticky znamenal přímý účinek směrnice.
• Pokud jde o rozpornost výroku a odůvodnění, ani zde nemůže Nejvyšší správní soud stěžovateli přitakat; inspektorát ve svém rozhodnutí hovoří o tom, že zaměstnavatel neměl zpracovánu dokumentaci hodnocení rizik ve vztahu k tlakové nádobě; správní orgány konstatovaly, že tím porušil povinnost podle ustanovení § 102 odst. 3 zákoníku práce; toto ustanovení však takovou povinnost neukládá; naopak, tato povinnost vyplývá z ustanovení § 102 odst. 4 téhož zákona, jak je uvedeno výše; ze správních rozhodnutí však vyplývá, že zaměstnavatel naplnil skutkovou podstatu přestupku podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. f) zákona o inspekci práce tím, že neměl zpracovánu dokumentaci hodnocení rizik, tedy že jednal v rozporu s ustanovením § 102 odst. 4 zákoníku práce, nikoliv s ustanovením § 102 odst. 3 stejného právního předpisu, jak se uvádí ve správních rozhodnutích.
• Kasační soud také souhlasí s krajským soudem, že správní orgány nevysvětlily důvody, pro které uložily pokutu ve výši 18.500 Kč; je sice pravdou, že oblastní inspektorát práce skutečně hodnotil majetkové poměry zaměstnavatele a konstatoval, že ukládaná sankce je ve výši 0,9 % maximální možné sankce, avšak mezi těmito úvahami a výší sankce chybí jakákoliv vazba; není tak zřejmé, jak přesně se majetkové poměry odráží na výši ukládané sankce ani jak tato sankce souvisí se závažností porušené povinnosti; krajský soud tak nepochybil ani v tom, pokud konstatoval, že výše pokuty neodpovídá zásadě individualizace trestu; kasační stížnost se zamítá.