Tento a následující článek mají za cíl přiblížit čtenářům aktuální rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu ve vztahu k podpoře v nezaměstnanosti, a to ať již k podmínce doby důchodového pojištění, k zápočtu náhradní doby pojištění, problematice pracovních smluv uzavíraných na obou stranách toutéž fyzickou osobou, či vracení neprávem poskytnuté podpory.
Za poslední 2 roky se Nejvyšší správní soud věnoval problematice podpory v nezaměstnanosti, resp. již vydal svůj rozsudek celkem v 8 případech, z nichž se tento článek bude věnovat prvním 3 a následující dalším 4, když rozsudku sp. zn. 2 Ads 106/2015, ze dne 27. 8. 2015, se věnoval samostatný článek.1)
Rozsudek sp. zn. 8 Ads 69/2014, ze dne 27. 5. 2015
První z komentovaných rozsudků2) se vztahuje k jedné z negativních podmínek pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti, a to podmínce zakotvené v ust. § 39 odst. 2 písm. a) zákona o zaměstnanosti, dle něhož nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, se kterým byl v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z důvodu porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem.
Jinými slovy, resp. slovy zákoníku práce, nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá takový uchazeč o zaměstnání, s nímž byl v uvedené době skončen pracovní poměr okamžitým zrušením pracovního poměru dle ust. § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, nebo mu z důvodu, pro který by mohlo dojít k okamžitému zrušení pracovního poměru, byla dána výpověď dle ust. § 52 písm. g) zákoníku práce. Podstatné tedy je, že důvody skončení pracovního poměru musí spočívat ve zvlášť hrubém porušení právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci.
V praxi poměrně často nastává situace, kdy uchazeč o zaměstnání v rámci řízení o žádosti o podporu v nezaměstnanosti doloží jako důvod skončení pracovního poměru právě okamžité zrušení pracovního poměru dle ustanovení § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, nicméně v okamžiku, kdy zjistí, že nebude mít nárok na podporu v nezaměstnanosti, osloví zaměstnavatele a pokusí se s ním uzavřít dohodu, která je obvykle nazvána jako dohoda „o narovnání“, v níž zaměstnavatel se zaměstnancem stvrzují, že zaměstnavatel uznává neplatnost svého okamžitého zrušení pracovního poměru a že se domlouvají na tom, že pracovní poměr končí dohodou, a to většinou ke dni, k němuž měl pracovní poměr skončit předchozím jednostranným jednáním zaměstnavatele.
Ani tímto postupem však uchazeč o zaměstnání negativní důsledky skončení pracovního poměru nezvrátí a podpora v nezaměstnanosti mu přiznána nebude. Správní orgány rozhodující v této věci3) vychází primárně z rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1155/96, ze dne 29. 10. 1997, které konstatuje, že „okamžité zrušení pracovního poměru, které bylo doručeno druhému účastníku, nemůže být tím, kdo je učinil, dodatečně odvoláno (zrušeno). Své účinky spočívající ve skončení pracovního poměru pozbývá jen na základě pravomocného rozhodnutí soudu, kterým bylo určeno, že okamžité zrušení pracovního poměru je neplatné, nebo na základě dohody o sporných nárocích (§ 259 zák. práce) uzavřené v průběhu řízení u soudu (jehož předmětem bylo určení neplatnosti okamžitého zrušení pracovního poměru), v níž se účastníci dohodli, že jejich pracovní poměr po doručení okamžitého zrušení pracovního poměru trval a že bude trvat i nadále.“ Jakkoli se jedná o rozhodnutí vztahující se ke starému zákoníku práce, tento závěr je i soudní praxí aprobován pro právní vztahy vzniklé podle zákoníku práce z roku 2006.
Obdobný případ nastal v nadepsaném rozsudku, kdy uchazeč o zaměstnání doložil, že v posledních 6 měsících před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání s ním byl skončen pracovní poměr dle ust. § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, žalobu na určení neplatnosti skončení pracovního poměru nepodal a následně uzavřel se zaměstnavatelem „dohodu o narovnání“, dle níž pracovní poměr neskončil okamžitým zrušením ze strany zaměstnavatele, ale dohodou zaměstnance se zaměstnavatelem. Analyzovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu je považován za natolik zásadní, že z něj byla vytvořena právní věta publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod pořadovým číslem 3316/2015.
Tato právní věta zní takto: „Uchazeč o zaměstnání, který v žádosti o podporu v nezaměstnanosti deklaruje, že s ním zaměstnavatel okamžitě zrušil pracovní poměr podle § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce z roku 2006 (§ 39 odst. 2 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti), nemá na podporu v nezaměstnanosti nárok. Na tom nic nemění, pokud následně předloží úřadu práce dohodu se zaměstnavatelem, podle které zaměstnavatel,uznal absolutní neplatnost okamžitého zrušení pracovního poměru’, a ujednání o ukončení pracovního poměru dohodou. Spor o platnost okamžitého zrušení pracovního poměru musí být předmětem řízení o žalobě podle § 72 zákoníku práce z roku 2006. Případná mimosoudní dohoda může mít relevanci teprve tehdy, pokud byla uzavřena v průběhu takového soudního řízení.“
Předmětné závěry Nejvyššího správního soudu plynou i z další rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu, a to z rozsudku sp. zn. 2 Cdon 475/96, ze dne 19. 3. 1997, dle něhož „chce-li zaměstnanec nebo zaměstnavatel zabránit tomu, aby nastaly právní účinky vyplývající z rozvázání pracovního poměru, musí ve lhůtě dvou měsíců (§ 64 (zákoníku práce z roku 1965)) podat u soudu žalobu na určení, že právní úkon o rozvázání pracovního poměru je neplatný; nebyla-li taková žaloba podána, skončil pracovní poměr mezi účastníky podle tohoto právního úkonu, i kdyby šlo o neplatné rozvázání pracovního poměru. Po uplynutí dvouměsíční lhůty se soud již nemůže otázkou platnosti rozvazovacího úkonu zabývat, a to ani jako otázkou předběžnou; to platí i v řízení o žalobě na určení, že pracovní poměr trvá.“
V neposlední řadě pak autoři považují za potřebné uvést argumentaci Nejvyššího správního soudu, která jeho úvahy v předmětné věci přehledně shrnuje: „Okamžité zrušení pracovního poměru je účinné doručením druhé straně, odvolat jej lze pouze před jeho doručením. Jeho účinky nastupují okamžitě. Žalobce podal s odstupem pouze několika dnů žádost o přiznání podpory v nezaměstnanosti. Skutečná motivace k narovnání právního jednání může být různá, tím spíše, pokud účinky takového postupu nesměrují pouze navzájem, ale i vně účastníků pracovněprávního vztahu k subjektům veřejného práva. Případná neplatnost okamžitého zrušení pracovního poměru je neplatností relativní, je třeba se jí dovolat. Nadále je třeba vycházet z toho, že pokud nebyla platnost takového rozvázání pracovního poměru zpochybněna žalobou podle § 72 zákoníku práce z roku 2006, je třeba na pracovní poměr hledět jako na platně rozvázaný, právo domáhat se jeho neplatnosti zanikne a je třeba takový úkon považovat za platný. Soud nemůže v jiném řízení posuzovat platnost rozvázání pracovního poměru ani jako předběžnou otázku (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 7. 2010, sp. zn. 21 Cdo 660/2009). Tím spíše tak nemůže bez dalšího činit správní orgán při úvaze o splnění podmínek pro přiznání nároku na podporu v nezaměstnanosti. Podáním žaloby totiž dává účastník těchto řízení najevo, že pracovní poměr nemusel skončit. Na tuto situaci mají správní orgány možnost adekvátním způsobem procesně reagovat přerušením řízení a vyčkáním na výsledek soudního řízení, po kterém budou právní poměry účastníka vyjasněny.“
Rozsudek sp. zn. 7 Ads 90/2016, ze dne 7. 9. 2016
Tento rozsudek se vztahuje na situaci, v níž uchazeč o zaměstnání nezískal zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností potřebnou dobu důchodového pojištění v délce 12 měsíců v posledních 2 letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání, jak stanovuje ustanovení § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. V případě, kdy uchazeč o zaměstnání zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností tuto podmínku nesplnil, je možné její splnění ještě započtením tzv. náhradní doby zaměstnání. Jedná se o takové životní situace uchazečů o zaměstnání, které jim objektivně bránily získávat dobu důchodového pojištění prací, přičemž zákonodárce považuje za nespravedlivé, aby jim z tohoto důvodu nenáleželo alespoň určité finanční zabezpečení v případě, že jsou nuceni žádat o zprostředkování zaměstnání úřad práce. Tyto situace jsou zakotveny v ust. § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, přičemž pro následující vysvětlení je nepodstatné, o kterou dobu se jedná, nicméně je možno uvést, že v případě popisovaného rozsudku se jednalo o péči o dítě do 4 let věku.
Pro danou věc je rovněž podstatné, že pokud je pro účely splnění podmínky doby důchodového pojištění nutno započítat náhradní dobu, pak v případě, že tato náhradní doba byla „posledním zaměstnáním“, to má zásadní vliv na výši podpory v nezaměstnanosti, která je vypočítávána dle ust. § 51 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti tzv. násobky průměrné mzdy v národním hospodářství za první až třetí čtvrtletí předchozího kalendářního roku. Výše podpory v nezaměstnanosti je v takovém případě stanovena fixně, pouze v závislosti na tom, jaká byla průměrná mzda v předchozím roce, když např. pro rok 2017 je výše podpory v nezaměstnanosti stanovené tímto způsobem 4 050 Kč pro první 2 měsíce podpůrčí doby, 3 240 Kč po dobu druhých 2 měsíců podpůrčí doby a 2 970 Kč po zbývající podpůrčí dobu. Je zjevné, že tyto částky jsou značně nižší, než by byla výše podpory v nezaměstnanosti např. v případě průměrného měsíčního čistého výdělku ve výši 11 000 Kč, tedy na úrovni minimální mzdy, kdy by podpora v nezaměstnanosti činila 7 150 Kč, 5 500 Kč a 4 950 Kč. Uchazeč o zaměstnání má tedy vždy snahu o to, aby se mu výše podpory v nezaměstnanosti počítala z posledního průměrného měsíčního čistého výdělku, protože by tak měla být ve většině případů vyšší, než by byla při výpočtu z průměrné mzdy v národním hospodářství.
Jelikož je doba 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání poměrně dlouhá, není neobvyklé, že uchazeč o zaměstnání v tomto tzv. rozhodném období získal určitou dobu důchodového pojištění zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností, nicméně jak již plyne z výše uvedeného, tato nedosahuje 12 měsíců, nicméně lze pro účely splnění podmínek pro získání nároku na podporu v nezaměstnanosti použít určitou náhradní dobu.
V konkrétním posuzovaném případě došlo k tomu, že uchazečka o zaměstnání v posledních 2 letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání pečovala o dítě do 4 let věku, přičemž zároveň získala zaměstnáním dobu důchodového pojištění v délce cca 8 měsíců. Toto zaměstnání bylo včleněno do rozhodného období tak, že náhradní doba spočívající v péči o dítě do 4 let věku tomuto zaměstnání předcházela a zároveň pokračovala i po skončení tohoto zaměstnání, než došlo k podání žádosti o zprostředkování zaměstnání a o podporu v nezaměstnanosti.
Argumentace uchazečky, která nesouhlasila se stanovením podpory v nezaměstnanosti dle ust. § 51 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti, tedy s výší odvislou od násobků tehdejší průměrné mzdy v národním hospodářství, spočívala v tom, že úřad práce, resp. následně odvolací orgán měly započítat pouze náhradní dobu předcházející jejímu zaměstnání, jelikož již tato doba stačila pro získání 12 měsíců důchodového pojištění, a tedy nebylo třeba započítávat i náhradní dobu následující po zaměstnání. Jinými slovy chtěla uchazečka vypočítat podporu v nezaměstnanosti z průměrného měsíčního čistého výdělku z jejího posledního ukončeného zaměstnání a „ignorovat“ dobu od skončení tohoto zaměstnání do zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání.
Vzhledem k tomu, že dle názoru správních orgánů není možné vybírat, jakou náhradní dobu uchazečce započte a jakou nikoli, podpora v nezaměstnanosti byla poskytnuta právě dle výše zmíněného ust. § 51 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti, což uchazečka napadala žalobou ve správním soudnictví a následně i kasační stížností. Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem správních orgánů a k věci konstatoval následující:
„[30] Stěžovatelka byla v řízení před správními soudy vedena předpokladem, že pro přiznání podpory v nezaměstnanosti je třeba,nashromáždit‘ splnění kritérií uvedených v § 39 odst. 1 zákona o zaměstnanosti (zejm. získat dobu důchodového pojištění podle zvláštního právního předpisu). Pokud se tak stane, je podle jejího názoru dán nárok na podporu v nezaměstnanosti ve vyšší variantě s odkazem na tvrzenou subsidiaritu výše podpory stanovené násobkem průměrné mzdy (§ 51) k výši podpory vyplývající z průměrného měsíčního čistého výdělku (§ 50). Proto také stěžovatelka v žalobě tvrdila, že,není nutné započíst jako náhradní dobu od 1. 3. 2014 do 10. 3. 2014, neboť toto období je naprosto nerozhodné pro splnění podmínky § 39 odst. 1 za použití § 41 zákona.’ Tato úvaha není správná. Ze shora citovaných ustanovení zákona o zaměstnanosti bezpečně vyplývá důležitost data zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání. Tento okamžik je rozhodný pro určení rozhodného období (§ 41 odst. 1) a v návaznosti na to pro stanovení výše podpory (§ 50, resp. § 51). Od tohoto dne rovněž náleží podpora v nezaměstnanosti (§ 42 odst. 1, s výjimkou včasné žádosti předpokládané v odst. 3). Splnění podmínek pro přiznání podpory v nezaměstnanosti je tedy třeba zkoumat ke dni podání žádosti o podporu. K uvedenému dni je třeba posuzovat adjektiva poslední ukončené zaměstnání, poslední samostatná výdělečná činnost (§ 50 odst. 1, 2) či posouzení náhradní doby jako posledního zaměstnání (51 odst. 1 písm. a)). Právní úprava neumožňuje správnímu orgánu úvahu, zda je započtení konkrétního časového úseku do náhradní doby nutné, či nikoli. Správní orgán postupuje v tomto ohledu objektivně, stanoví ke dni zařazení uchazeče do evidence rozhodné období a posoudí splnění podmínek pro přiznání podpory.
[31] V posuzované věci je nesporné, že pracovní poměr stěžovatelky skončil dne 28. 2. 2014. Stěžovatelka však nepodala písemnou žádost o zprostředkování zaměstnání do 3 pracovních dnů po skončení zaměstnání, ale učinila tak až dne 10. 3. 2014. Téhož dne podala rovněž písemnou žádost o podporu v nezaměstnanosti, čímž bylo zahájeno správní řízení ve věci posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti. Do žádosti o zprostředkování zaměstnání stěžovatelka mimo jiné uvedla, že má v péči dítě - dceru S. narozenou dne X. Z uvedených skutečností je zřejmé, že v době, která bezprostředně předcházela zahájení správního řízení, již stěžovatelka nebyla zaměstnána, ale pečovala o dítě ve věku do 4 let, což v průběhu řízení výslovně potvrdila. V rozhodném období (tj. v době od 10. 3. 2012 do 10. 3. 2014) tedy stěžovatelka získala potřebnou dobu důchodového pojištění jednak zaměstnáním (od 27. 12. 2013 do 28. 2. 2014), a dále započtením náhradní doby zaměstnání (od 10. 3. 2012 do 10. 3. 2014 s výjimkou právě uvedeného období, po které byla zaměstnána). Stěžovatelka tedy splnila podmínku celkové doby předchozího zaměstnání nikoliv zaměstnáním, ale až započtením náhradní doby zaměstnání. Jelikož tato musela být pro nárok na podporu v nezaměstnanosti podle § 41 odst. 2 zákona o zaměstnanosti započtena, a jelikož trvala i v době od 1. 3. 2014 do 10. 3. 2014, kdy již stěžovatelka nebyla zaměstnána, musela být podle § 51 odst. 1 písm. a) téhož zákona posouzena jako poslední zaměstnání před zařazením stěžovatelky do evidence uchazečů o zaměstnání.
[32] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v případě stěžovatelky byly splněny obě podmínky pro vznik povinnosti správního orgánu postupovat podle § 51 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Stěžovatelka splnila podmínku předchozího zaměstnání započtením náhradní doby a současně poslední dobou, která jí byla pro potřeby posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti započtena a která se tedy zároveň posuzuje jako poslední zaměstnání, byla právě tato náhradní doba - péče o dítě ve věku do 4 let. Z této doby péče o dítě pak nelze, jak to navrhuje stěžovatelka, vyjmout dobu od 1. 3. 2014 do 10. 3. 2014, protože se jedná o část celkové doby péče o dítě ve věku do 4 let a tato musela být stěžovatelce pro splnění podmínky pro přiznání nároku na podporu v nezaměstnanosti započítána. Výše podpory v nezaměstnanosti tak byla správně stanovena násobky průměrné mzdy v národním hospodářství za 1. až 3. čtvrtletí kalendářního roku předcházejícího kalendářnímu roku, ve kterém byla podána žádost o tuto podporu.“
Rozsudek sp. zn. 10 Ads 104/2015, ze dne 21. 9. 2016
Závěrečný rozsudek tohoto článku se vztahuje k situaci, kdy dojde k vyřazení uchazeče o zaměstnání, a to tak, že po datu, od kterého k vyřazení dojde, byla uchazeči o zaměstnání poskytována podpora v nezaměstnanosti, tedy by mělo dojít k aplikaci ust. § 55 odst. 2 zákona o zaměstnanosti a stanovení povinnosti vrátit neprávem přijatou podporu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém starším rozsudku, „při existenci některé ze skutečností bránících zařazení nebo vedení uchazeče o zaměstnání v evidenci uchazečů o zaměstnání může úřad práce podle § 55 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, vydat rozhodnutí o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti pouze tehdy, když již předtím kvůli této skutečnosti pravomocně rozhodl o vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence uchazečů o zaměstnání...“4) Jinými slovy, pokud zavinění uchazeče o zaměstnání, které má vést k vrácení podpory v nezaměstnanosti, spočívá v jednání či opomenutí, kvůli němuž by měl být vyřazen z evidence uchazečů o zaměstnání, je nejprve třeba provést toto vyřazení a teprve poté se zabývat povinností vrátit zmiňovanou podporu v nezaměstnanosti.
V praxi, ač se to může zdát překvapivé, je poměrně obvyklá situace, kdy je s uchazečem o zaměstnání zahájeno správní řízení ve věci jeho vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání a tento je následně vyřazen, nicméně proti samotnému vyřazení se žádným způsobem, a to ani podáním odvolání, nebrání. Teprve v okamžiku, kdy je s ním následně zahájeno správní řízení ve věci stanovení povinnosti vrátit neprávem poskytnutou podporu v nezaměstnanosti, zjistí závažnost problému, který jeho vyřazením nastal, a začne s obranou, která však nesměřuje proti samotnému vrácení podpory v nezaměstnanosti, ale proti důvodům, pro něž došlo k vyřazení z evidence.
Jak však plyne z poměrně konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu a rovněž z nadepsaného rozsudku, v rámci řízení o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti již není třeba se zabývat okolnostmi vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, jelikož tyto okolnosti byly vypořádány právě v řízení ve věci vyřazení. Pokud tedy došlo k pravomocnému vyřazení uchazeče z evidence, námitky vztahující se k tomuto vyřazení je možno v řízení o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti vypořádat pouhým odkazem na rozhodnutí o vyřazení a není třeba se jimi konkrétně zabývat. V případě popisovaného rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že „splnění podmínek pro vyřazení stěžovatele z evidence uchazečů o zaměstnání stanovených v § 30 zákona o zaměstnanosti bylo posuzováno v jiném řízení, toto řízení bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím. Skutečnosti, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto, musí být správními orgány i jakýmikoliv jinými subjekty respektovány v případných navazujících řízeních. Není možno obcházet účinky existujícího pravomocného rozhodnutí tím, že konkrétní závěry v něm přijaté by byly jinak posouzeny v jiném řízení. Takový postup by byl v rozporu se zásadou zákonnosti, právní jistoty a legitimního očekávání (§ 2 správního řádu).“
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)
- zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
- zákon č. 262/206 Sb., zákoník práce v zákon č. 500/2004 Sb., správní řád