Povolení k zaměstnání a vyslání cizince na pracovní cestu

Vydáno: 12 minut čtení

Obsahovými náležitostmi povolení k zaměstnání cizince na území České republiky jsou mj. druh práce a místo výkonu práce. To nutně neznamená, že cizinec bude práci konat výhradně a jen na tomto místě. Jak vyplývá z předpisů o zaměstnanosti, také tento cizinec může být zaměstnavatelem vyslán na pracovní cestu, jestliže to odpovídá povaze jím vykonávané práce, pro kterou bylo povolení k zaměstnání vydáno. Jak toto pravidlo správně vyložit v praxi a kdy může jít o nelegální práci?

Právní věta

Za výkon nelegální práce ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti by nepochybně mohl být považován dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti. Vyslání cizince mimo místo výkonu práce je možné, avšak pouze za podmínek stanovených pro pracovní cestu zákoníkem práce. Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu však musí být krátkodobé a nesmí znamenat fakticky trvalou změnu místa (popřípadě též druhu) výkonu práce.

(z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2022, sp. zn. 2 Ads 130/2020)

Předmět sporu

Posouzení právní otázky, zdali došlo ze strany zaměstnavatele k umožnění výkonu nelegální práce cizinci z titulu údajného rozporu s povolením k zaměstnání (výkon práce jiného druhu a na jiném místě výkonu práce, než byly uvedeny v tomto povolení).

Právní úprava

Skutkový stav (popis případu)

  • Zaměstnavateli byla orgánem inspekce práce uložena pokuta ve výši 115 000 Kč za přestupek spočívající v údajném umožnění výkonu nelegální práce třem cizím státním příslušníkům v rozporu s jim vydaným povolením k zaměstnání. Naplnění skutkové podstaty tohoto přestupku spatřoval kontrolní orgán v tom, že práci vykonávali tito cizinci na jiném místě, než bylo uvedeno jako místo výkonu práce v povolení k zaměstnání, a navíc šlo prý též o práci jiného druhu (v povolení k zaměstnání byl druh práce vymezen jako „manipulační dělník ve výrobě“, kdežto cizinci vykonávali pro zaměstnavatele práci v podobě „třídění a lisování odpadu“).
  • Proti rozhodnutí o uložení pokuty se zaměstnavatel bránil v režimu správního soudnictví. U krajského soudu se svojí žalobou uspěl. Věc se pak v rámci řízení o kasační stížnosti kontrolního orgánu dostala k Nejvyššímu správnímu soudu.

Argumenty zaměstnavatele a krajského soudu

  • Smyslem právní úpravy vysílání cizinců na pracovní cesty je, aby tito cizinci vykonávali v jiném místě tu práci, kterou mají povolenou vykonávat na běžném pracovišti. V opačném případě by vůbec nemělo smysl předmětné ustanovení zavést, neboť snad u každého povolání se předpokládá, že bude zaměstnanec vykonávat práci primárně v místě výkonu práce. Manipulační dělník ve výrobě není přitom druhem práce, jehož povaha by vysílání na pracovní cesty nepředpokládala. Kontrolovaní zaměstnanci byli na pracovní cestě v souladu s ustanoveními § 42 zákoníku práce a § 93 zákona o zaměstnanosti.
  • Činnost u pásu lze považovat za souladnou s druhem práce „manipulační dělník ve výrobě“. Dle klasifikace zaměstnání nešlo sice o práci druhově zcela shodnou s prací, k níž se vztahovalo povolení k zaměstnání, ale k povolenému druhu práce nelze přistupovat formalisticky, nýbrž je potřeba přihlížet k možné náplni práce, která se pro jednotlivé druhy práce může překrývat. Oproti práci manipulačního dělníka ve výrobě není práce třídiče odpadů u pásu zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti, neboť tyto dva druhy práce jsou si svou náplní velmi podobné.

Argumenty orgánu inspekce práce (stěžovatele)

  • V povolení k zaměstnání se určuje mj. druh povolené práce. Pokud by stačilo pouze druhově obdobné pracovní zařazení, nebyl by důvod určovat konkrétní druh práce. Cizinci měli vydáno povolení k výkonu zaměstnaní „manipulačního dělníka ve výrobě“, ale krajský soud dovodil, že mohli třídit odpad, což je zcela odlišný druh práce (byť by se mohly určité činnosti překrývat).
  • Krajský soud se vůbec nezabýval ustanovením § 93 zákona o zaměstnanosti v tom smyslu, že u zaměstnanců šlo o činnost, u níž pracovní cesta neodpovídá povaze jimi vykonávané práce. Povaha práce ve výrobě nepředpokládá vysílání na pracovní cestu za účelem práce ve výrobě na jiném místě. V takovém případě dává smysl pouze vyslat zaměstnance např. na školení BOZP nebo zaučení na novém stroji. Opačný výklad by popíral smysl ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti a stalo by se z něj ustanovení, které by nemělo žádný dopad na zaměstnávání cizinců. Zaměstnance s jakýmkoliv povoleným druhem práce by totiž bylo možno podle výkladu soudu vyslat na pracovní cestu, aniž by se hodnotila povaha této práce, přičemž by stačilo dodržet alespoň totožnost druhu práce.

Z odůvodnění rozhodnutí soudu

  • V první řadě je potřeba uvést, že při zaměstnávání cizinců se současně aplikují pravidla dvou relativně samostatných právních oborů – pracovního a cizineckého práva. Zatímco samotná možnost zaměstnat cizince na území České republiky je primárně regulována zejména zákonem o zaměstnanosti a promítá se do nezbytnosti povolení k zaměstnání podle části čtvrté hlavy II. tohoto zákona, na samotný pracovní poměr mezi zaměstnavatelem a cizincem, uzavřený na základě platného povolení k zaměstnání, je potřeba aplikovat primárně ustanovení zákoníku práce, stejně jako by se tento zákon aplikoval na vztah zaměstnavatele a českého zaměstnance.
  • Co se týče povahy ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti, je potřeba ho považovat pouze za regulaci použití jinak dovoleného institutu pracovní cesty podle § 42 zákoníku práce. Jinými slovy, po uzavření pracovněprávního poměru mezi zaměstnavatelem a cizincem na základě platného povolení k zaměstnání je potřeba na tento pracovněprávní poměr aplikovat zásadně stejná pravidla, jaká by se aplikovala na pracovněprávní poměr mezi zaměstnavatelem a českým zaměstnancem – to nic nemění na skutečnosti, že zákon může připustit určité zpřísňující výjimky, typicky za účelem ochrany pracovního trhu před cizinci, čehož příkladem je právě ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti. Takovou výjimkou je i omezení možnosti vyslání zaměstnance-cizince na pracovní cestu pouze tehdy, pokud to odpovídá povaze jím vykonávané práce.
  • Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelem, že to povaha práce vykonávané zaměstnanci dotyčného zaměstnavatele neumožňovala. I manipulační dělník může být vyslán na pracovní cestu. Podle ustanovení § 42 zákoníku práce platí, že „pracovní cestou se rozumí časově omezené vyslání zaměstnance zaměstnavatelem k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce.“ Z citovaného ustanovení i při zohlednění důvodové zprávy k ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti je tak zjevné, že cizince lze vyslat mimo místo výkonu práce k samotnému výkonu jemu povoleného druhu práce, a to za předpokladu, že to odpovídá povaze této práce.
  • Není patrné, proč by nebylo možné na pracovní cestu vyslat zaměstnance-cizince, který má v pracovním povolení stanoven jako druh práce „manipulační dělník ve výrobě“. Lze si jistě představit situaci, v níž zaměstnavatel získá povolení pro zaměstnance s tímto druhem povolené práce na jednom pracovišti, ačkoliv má pracovišť více, a z určitých důvodů potřebuje pokrýt náhlý nedostatek pracovních kapacit na jiném pracovišti tím, že tohoto zaměstnance vyšle na pracovní cestu. Nejvyšší správní soud se tak neztotožnil s námitkou stěžovatele, že by zaměstnance na pozici „manipulační dělník ve výrobě“ nebylo možné vyslat na pracovní cestu k výkonu jeho práce. Stěžovatel tento svůj závěr ničím nepodložil. Ostatně ani neprezentoval jiné odlišné druhy práce, u nichž by považoval vysílání na pracovní cesty za odpovídající povaze práce. Neuvedl ani, v čem by se tyto druhy práce lišily od práce „manipulačního dělníka ve výrobě“, aby bylo možno říct, že tento druh práce takovou povahu nemá.
  • Nelze přisvědčit ani námitce, že se zaměstnavatel dopustil přestupku, neboť jeho zaměstnanci vykonávali v místě kontroly jiný druh práce, než jaký je uveden v jejich pracovním povolení. To, že uvedení zaměstnanci vykonávali v místě kontroly jiný druh práce, než jaký odpovídá klasifikaci podle přílohy sdělení Českého statistického úřadu, podle které úřady práce standardně vymezují druh povolené práce v pracovním povolení, uznal i krajský soud. Ten však dospěl s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu k závěru, že faktická náplň práce zaměstnanců zaměstnavatele v místě kontroly (třídění odpadů u pásu) je svou povahou tak blízká činnosti, kterou si lze představit u druhu práce „manipulační dělník ve výrobě“, že takovou práci nelze považovat za zásadní změnu oproti povolenému druhu práce.
  • Vyslání cizince na pracovní cestu podle ustanovení § 42 zákoníku práce, na které cizinec vykonává jiný druh práce, než jaký má uveden v pracovním povolení, tedy nezakládá výkon nelegální práce spočívající ve výkonu práce v rozporu s pracovním povolením, jestliže tato změna není trvalá, pokud jde o délku výkonu práce, ani zásadní, pokud jde o druh práce. Nikoliv trvalou změnou druhu práce se rozumí taková změna, která nepopírá dočasnou povahu institutu pracovní cesty podle ustanovení § 42 zákoníku práce. Nikoliv zásadní změnou druhu práce je taková změna, která splňuje dvě podmínky.
  • První podmínkou je, že by taková změna nezakládala porušení ustanovení zákoníku práce o pracovněprávním poměru ani u zaměstnance, který je občanem České republiky. Při hodnocení toho, zda byly dodrženy podmínky pro vyslání cizince na pracovní cestu podle ustanovení § 42 zákoníku práce, je třeba vycházet z povahy pracovní činnosti, kterou cizinec na pracovní cestě vykonává, a vyhodnotit, zda by za stejných podmínek bylo jako porušení hodnoceno vyslání zaměstnance na pracovní cestu z důvodu výkonu takové práce na pracovní cestě, která je v rozporu s druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě, i u zaměstnance, který je občanem České republiky. Naopak nelze pouze formalisticky vycházet z klasifikace zaměstnání, obzvlášť za situace, kdy ustanovení § 92 zákona o zaměstnanosti nepředpokládá, že druh práce stanovený v povolení k zaměstnání bude vymezen klasifikací zaměstnání (byť se může jednat o zákonnou praxi správních orgánů). Ostatně i sám stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že pracovní náplň jednotlivých druhů práce se může překrývat. Nutno však zdůraznit, že to vše je potřeba vykládat v kontextu dočasné povahy pracovní cesty.
  • Druhou podmínkou, aby změna druhu vykonávané práce na pracovní cestě nebyla považována za zásadní, je, že změna druhu práce neznamená porušení zásady ochrany domácího trhu práce. Z ní plyne, že ani práci vykonávanou na pracovní cestě zaměstnancem-cizincem by s ohledem na podobnost pracovní náplně s druhem práce uvedeným v povolení k zaměstnání cizince pravděpodobně nemohl zastat český zaměstnanec.
  • Naplněním těchto podmínek se Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci nezabýval, neboť orgány inspekce práce (orgán I. stupně i orgán odvolací) odmítly tvrzení zaměstnavatele, že jeho zaměstnanci jsou v místě kontroly na pracovní cestě, z důvodu, že dle jejich názoru tyto zaměstnance zaměstnavatel na pracovní cestu s ohledem na povahu jejich práce vůbec vyslat nemohl. Ohledně naplnění podmínek pro vyslání cizince na pracovní cestu tak správní rozhodnutí postrádají správní úvahu, kterou by bylo možné přezkoumat.
  • Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem krajského soudu, že napadené rozhodnutí kontrolního orgánu je nezákonné, neboť nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav – orgán inspekce práce se nezabýval možností, že zaměstnanci zaměstnavatele byli v místě kontroly na pracovní cestě, ačkoliv to zaměstnavatel v průběhu správního řízení konzistentně tvrdil. Kasační stížnost se zamítá.