Odvolání vedoucího úředníka pro nezákonné rozhodnutí

Z toho minulého připomenu jen, že jedním z důvodů pro odvolání vedoucího úředníka je skutečnost, že porušil závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo se dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců. Ona doba posledních 6 měsíců se přitom vztahuje jak k těm minimálně dvěma porušením méně závažným, tak k porušení závažnému. Může být ale naplněním zmíněného důvodu k odvolání též skutečnost, že vedoucí úředník vydal rozhodnutí, které je v rozporu s právní úpravou (je tedy nezákonné)? Právě touto otázkou se zabýval Nejvyšší soud a svůj závěr učinil součástí rozsudku ze dne 14. 8. 2018, sp. zn. 21 Cdo 422/2017.

Popis případu

Zaměstnavatel (město jako územní samosprávný celek) sdělil vedoucímu jednoho ze svých odborů na městském úřadu, že ho podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících odvolává z funkce pro porušení povinností dle ustanovení § 16 odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona, tj. povinnosti dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen, a hájit při výkonu správních činností veřejný zájem.

Konkrétní porušení spatřoval zaměstnavatel v tom, že zaměstnanec z titulu svého postavení vydal rozhodnutí, které bylo v rozporu s platným územním plánem a též v rozporu s právními předpisy (správním řádem a stavebním zákonem), neboť připustil umístění stavby fotovoltaické elektrárny na plochách, které není možné bez předchozí řádné změny územního plánu k umisťování staveb využít, jelikož se nejedná o zastavitelné plochy. Porušení povinnosti se zaměstnanec dle názoru zaměstnavatele dopustil rovněž tím, že do okruhu účastníků územního řízení nezahrnul vlastníka sousedícího pozemku, tedy osobu, jejíž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám může být územním rozhodnutím přímo dotčeno.

Zaměstnanec se domáhal soudní žalobou, aby bylo určeno, že uvedené odvolání z funkce je neplatné. Argumentoval zejména tím, že zákonem stanovené předpoklady pro jeho odvolání nebyly splněny, protože jeho rozhodovací činnost, která se týká výkonu přenesené působnosti, nepřísluší zaměstnavateli vůbec posuzovat.

Okresní soud žalobu zaměstnance zamítl. Vyšel z toho, že zaměstnanec byl vedoucím úředníkem územního samosprávného celku a uvedené postavení oproti jiným běžným zaměstnancům na něho klade zvýšené nároky, že mnohokráte absolvoval povinné vzdělávání úředníků územních samosprávných celků, jehož součástí bylo zdůraznění jeho postavení jakožto úředníka územního samosprávného celku a z něj plynoucích povinností, a že vykonal zkoušku zvláštní odborné způsobilosti pro výkon činnosti na úseku územního řízení a stavebního řádu. Podle soudu I. stupně zaměstnanec tím, že vydal rozhodnutí v rozporu s vydanou územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem daného území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území, porušil své povinnosti intenzitou závažnou, a tím, že do okruhu účastníků územního řízení nebyl zahrnut vlastník sousedního pozemku, porušil své povinnosti intenzitou méně závažnou. Odmítl též námitku, že nebyly splněny předpoklady pro odvolání zaměstnance z funkce, protože i když se v uvedeném případě jednalo o výkon činnosti při výkonu přenesené působnosti obce, je zaměstnavatel oprávněn posuzovat plnění výkonu funkce a povinností zaměstnance, tedy i jeho rozhodovací činnost při výkonu přenesené působnosti.

Krajský soud naproti tomu označil odvolání zaměstnance z funkce za neplatné. Souhlasil sice s tím, že zaměstnanec porušil své povinnosti méně závažně, pokud do okruhu účastníků nezahrnul jednoho z vlastníků sousedícího pozemku, za porušení povinností však nepovažoval skutečnost, že předmětné rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování. Podle soudu II. stupně zaměstnanec v rozhodnutí náležitě zdůvodnil, proč na pozemku, který byl dosud ve směrné části územního plánu veden jako nezastavitelný, stavbu fotovoltaické elektrárny umístit lze. Jeho rozhodnutí bylo ve svém důsledku jen mylným názorem (chybnou úvahou). Jelikož se tak zaměstnanec dopustil "pouze" jednoho méně závažného porušení povinnosti, důvody pro jeho odvolání z funkce nebyly dle odvolacího soudu dány.

Zaměstnavatel neváhal a podal dovolání k Nejvyššímu soudu. Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda jednání zaměstnance, pro které byl odvolán z funkce, je závažným porušením povinností, či nikoliv. K tomu pak "přitvrdil" slovy o tom, že stavebním řízením se "netáhlo jako tenká červená nit, ale jako velký rudý hadr se mávalo přímo před očima" to, že vydání územního rozhodnutí zaměstnancem se týkalo pozemku, který byl v době rozhodování ve vlastnictví jeho rodičů. Podle zaměstnavatele lze z tohoto usuzovat, že zaměstnanec se dopustil pochybení zcela úmyslně, neboť byl na věci prokazatelně osobně zainteresován, a to potenciálním majetkovým prospěchem osob jemu nejbližších.

Z odůvodnění rozhodnutí soudu

Dodržování zákonem stanovené povinnosti patří k základním povinnostem úředníka vyplývajícím z pracovního poměru. Ty jsou stanoveny zejména ustanoveními § 301 a § 302 zákoníku práce a § 16 zákona o úřednících. Povinnosti zaměstnance (úředníka) však mohou vyplývat i z jiných právních předpisů, které se rovněž vztahují k úředníkem vykonávané práci.

Má-li být porušení zákonem stanovené povinnosti právně postižitelné jako důvod k odvolání z funkce podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících proto, že se úředník dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců, musí být vytýkané porušení pracovních povinností úředníkem zaviněno, a to alespoň z nedbalosti. Zákon o úřednících totiž rozlišuje z hlediska stupně intenzity porušení zákonem stanovených povinností mezi závažným porušením zákonem stanovených povinností a méně závažným porušením zákonem stanovených povinností. Nižší stupeň intenzity porušení zákonem stanovených povinností, než je méně závažné porušení, zákon o úřednících neupravuje; každé porušení zákonem stanovených povinností, které nedosahuje intenzity závažného porušení zákonem stanovených povinností, je proto vždy méně závažným porušením zákonem stanovených povinností.

S názorem odvolacího soudu, že zaměstnancem vydané rozhodnutí, ačkoli bylo vydáno v rozporu s územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování, nepředstavuje porušení jeho povinností, nelze souhlasit.

Vykonával-li zaměstnanec funkci vedoucího odboru a v souvislosti s tím vydával v územním řízení územní rozhodnutí, vztahovaly se k jeho práci také další předpisy, regulující tuto činnost. Jeho zákonem stanovené povinnosti tak vyplývaly také ze zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), oba ve znění pozdějších předpisů. Bylo-li rozhodnuto o umístění stavby v rozporu s územně plánovací dokumentací, stalo se tak v rozporu s ustanovením § 90 a § 92 odst. 2 stavebního zákona. Vydáním takového rozhodnutí proto zaměstnanec porušil zákonem mu stanovené povinnosti.

Názor odvolacího soudu, že se ze strany zaměstnance jednalo toliko o mylný názor (chybnou úvahu), neobstojí. O změně územního plánu je oprávněno rozhodovat pouze zastupitelstvo obce. Naproti tomu - z hlediska zkoumání, zda jednáním vytýkaným v odvolání z funkce zaměstnanec porušil své povinnosti - nemůže obstát námitka zaměstnavatele, že zaměstnanec "byl na věci prokazatelně osobně zainteresován". Nic takového totiž zaměstnanci v odvolání z funkce vytýkáno nebylo.

Podstatou odvolání zaměstnance z funkce je, že vydal nezákonné rozhodnutí. To, že se přitom dopustil také procesních chyb, neznamená, že se jedná o další (samostatná) porušení zákonem stanovených povinností. Skutečnost, že při vydání nezákonného rozhodnutí porušil více právních povinností, se může projevit při posuzování stupně intenzity porušení zákonem stanovené povinnosti.

Pro posouzení, zda zaměstnanec (resp. vedoucí úředník) porušil zákonem stanovenou povinnost závažným způsobem nebo méně závažně, zákon nestanoví, z jakých hledisek má soud vycházet. V zákoně o úřednících, v zákoníku práce ani v ostatních pracovněprávních předpisech nejsou pojmy "porušení zákonem stanovených povinností závažným způsobem" a "méně závažné porušení zákonem stanovených povinností" definovány, přičemž na jejich vymezení závisí možnost odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce. Vymezení hypotézy právní normy tedy závisí v každém konkrétním případě na úvaze soudu. Ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících tak přenechává soudu, aby podle svého uvážení v každém jednotlivém případě vymezil sám hypotézu právní normy ze širokého, předem neomezeného okruhu okolností.

Při zkoumání intenzity porušení zákonem stanovené povinnosti může soud přihlédnout k osobě zaměstnance, k funkci, kterou zastává, k jeho dosavadnímu postoji k plnění pracovních úkolů, k době a situaci, v níž došlo k porušení zákonem stanovené povinnosti, k míře zavinění zaměstnance, ke způsobu a intenzitě porušení konkrétních povinností zaměstnance, k důsledkům porušení zákonem stanovené povinnosti pro zaměstnavatele, k tomu, zda svým jednáním zaměstnanec způsobil zaměstnavateli škodu, apod. Zákon zde ponechává soudu širokou možnost uvážení, aby rozhodnutí o platnosti odvolání z funkce odpovídalo tomu, zda po zaměstnavateli lze spravedlivě požadovat, aby zaměstnanec svou funkci nadále zastával.

V projednávané věci se odvolací soud (protože skutečnost, že zaměstnancem vydané rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem daného území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území, nepovažoval za porušení jeho povinností) zkoumáním intenzity porušení zákonem stanovené povinnosti nezabýval. Z uvedeného vyplývá, že jeho rozsudek spočívá na nesprávném právním posouzení věci, a proto se ruší.