Srovnání právní úpravy kolektivních smluv a kolektivních dohod, 1. část

Ve své praxi se zabývám mimo jiné kolektivním vyjednáváním. Poté, co vstoupil v platnost zákon o státní službě, jsem marně hledala v jeho důvodové zprávě nebo v prvních komentářích k němu zdůvodnění rozdílů mezi tradičním institutem kolektivní smlouvy dle zákoníku práce a institutem kolektivní dohody dle zákona o státní službě. Následně jsem dostala možnost účastnit se průběhu vyjednávání historicky první kolektivní dohody vyššího stupně. O mé poznatky i případné náměty k právní úpravě obou institutů de lege ferenda bych se ráda v tomto článku podělila, zejména pak s lidmi, kteří ve státní správě budou mít v budoucnu s vyjednáváním kolektivních dohod vyššího stupně nebo kolektivních dohod na rezortní úrovni co dočinění. Co však čtenář v článku nenalezne, je výklad jednotlivých ustanovení dohody. S ohledem na mou účast při jednáních by asi nebylo korektní hodnotit či vykládat obsah dohody, a proto se jakýchkoli komentářů k jednotlivým ustanovením v tomto ohledu zdržím.

Srovnání hmotněprávní úpravy kolektivních smluv s úpravou kolektivních dohod

Hmotněprávní úprava kolektivních smluv je definována v ustanovení § 22 až 29 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (dále jen „zákoník práce“). Nebylo tomu tak vždy, neboť za účinnosti starého zákoníku práce¹⁾ byla hmotněprávní úprava obsahem procesního předpisu – zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“). Tato systémová chyba byla napravena a nyní se úprava kolektivní smlouvy již nachází v hmotněprávním předpisu. Zákon o kolektivním vyjednávání upravuje pouze proces uzavírání těchto smluv a řešení kolektivních sporů.

Hmotněprávní úpravu kolektivní dohody nalezneme v ustanovení § 143 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen „zákon o státní službě“). Upravena je v jednom paragrafu, který však odkazuje na ustanovení zákoníku práce (tzv. delegace).

Strany u kolektivních smluv a dohod

Podle ustanovení § 23 odst. 2 zákoníku práce může mít kolektivní smlouva dvě smluvní strany. Každá strana představuje jednoho sociálního partnera. Na straně reprezentující zájmy zaměstnanců to může být dle § 22 zákoníku práce i § 143 odst. 2 zákona o státní službě pouze odborová organizace. Pokud jde o podnikovou kolektivní smlouvu, což je smlouva na úrovni jednoho nebo více zaměstnavatelů, může být na odborové smluvní straně mnohost účastníků, tj. více odborových organizací. Pokud jde o kolektivní smlouvu vyššího stupně, bývají odborové organizace sdruženy do jednoho nebo více svazů. Na straně zaměstnavatelské pak na podnikové úrovni opět vystupuje jeden nebo více zaměstnavatelů (mnohost účastníků). U kolektivní smlouvy vyššího stupně jde o organizaci či organizace zaměstnavatelů.

U kolektivní dohody na „podnikové úrovni“²⁾ je na odborové straně opět jedna nebo více odborových organizací. Na straně zaměstnavatelské pak stojí služební orgán nebo více služebních orgánů. Kolektivní dohoda vyššího stupně pak má na straně zaměstnavatelské vládu a na straně druhé odborový svaz nebo více odborových svazů. Služební orgán je dle definice v § 10 zákona o státní službě osoba, které jedná a rozhoduje. Správnější by dle mého názoru bylo, aby na straně zaměstnavatelské stál služební úřad nebo nadřízený služební úřad (§ 4 zákona o státní službě) a za něj jednal (a tedy tak jako doposud rozhodoval a podepisoval) příslušný služební orgán. V případě kolektivních dohod vyššího stupně je zřejmé, že na druhé straně stojí Česká republika, za kterou jedná vláda. Opět se domnívám, že by ustanovení mělo být formulováno spíše v tomto znění.

Pro smlouvu i dohodu shodně platí, že odborová organizace, která vyjednává, musí u zaměstnavatele působit (§ 286 zákoníku práce, § 133 zákona o státní službě).³⁾

Platná právní úprava nedefinuje pozitivně odborovou organizaci ani organizaci zaměstnavatelů, pouze je přiměřeně podřizuje pravidlům o spolcích.⁴⁾ Při jakékoli snaze o legislativní úpravu těchto právnických osob⁵⁾ se sociální partneři odvolávají na svobodu sdružování, která dle nich zakazuje státům regulovat jejich vnitřní poměry. Proto není z platné právní úpravy zřejmé, že kolektivní smlouvu vyššího stupně by neměly uzavírat na odborové straně základní odborové organizace, ale odborové svazy, které je sdružují. Přesto se však zmatečně používá pouze jeden pojem „odborová organizace“. Do budoucna by byla vhodná alespoň taková minimální úprava těchto subjektů v občanském zákoníku nebo v zákoníku práce, která by výrazněji neingerovala do jejich struktury, ale na druhé straně odstranila veškeré možné pochyby ohledně těchto uskupení.

V této souvislosti je vhodné rovněž zmínit možnost existence těchto organizací na ochranu hospodářských a sociálních zájmů v materiálním slova smyslu, avšak pod hlavičkou jiné právní formy než „Odborová organizace a organizace zaměstnavatelů“. Ve spolkovém rejstříku dnes můžeme nalézt právnické osoby ve formě „zájmové sdružení právnických osob“ nebo „spolek“, které mají ve svých stanovách zakotvenu obhajobu hospodářských a sociálních zájmů svých členů, některé z nich uzavírají i kolektivní smlouvy.

Pluralita odborových organizací

Pluralitou se v kolektivním vyjednávání nazývá situace, kdy u zaměstnavatele působí více odborových organizací (§ 24 odst. 2 zákoníku práce). V takovém případě právní úprava stanoví, že všechny takto působící organizace musí jednat s právními důsledky pro všechny zaměstnance společně a ve vzájemné shodě, s tím, že se mezi sebou a zaměstnavatelem mohou dohodnout jinak, např. „rozdělit“ si zaměstnance a uzavřít více smluv. V praxi se tak děje většinou u profesně zaměřených organizací. Nedojde-li se ke shodě, vzniká patová situace blokující kolektivní vyjednávání, která dle současné právní úpravy nemá řešení.

Do nálezu Ústavního soudu č. 116/2008 Sb. (do 13.4.2008) byla tato situace řešena tím, že pro případ neshody stanovila princip reprezentativnosti: „Jestliže se odborové organizace neshodnou na postupu podle věty první, je zaměstnavatel oprávněn uzavřít kolektivní smlouvu s odborovou organizací nebo více odborovými organizacemi, které mají největší počet členů u zaměstnavatele.“⁶⁾ Pokud jde o zákon o státní službě, obdobné ustanovení v zákoně o státní službě chybí. Proto při výkladu, resp. zaplnění mezery přichází v úvahu použití analogie § 24 odst. 2 zákoníku práce.⁷⁾

Zaměstnanci dle zákoníku práce a státní zaměstnanci dle služebního zákona

Podle § 24 odst. 1 zákoníku práce odborová organizace uzavírá kolektivní smlouvy i za zaměstnance, kteří nejsou odborově organizováni, tj. za nečleny. Takovéto ustanovení opět v zákoně o státní službě chybí ani se na něj neodkazuje. Proto opět přichází v úvahu analogia legis. Jinak by mohla odborová organizace vyjednávat pouze za své členy a vzhledem k nízké odborové organizovanosti by pokrytých zaměstnanců tedy nebylo mnoho. Na druhé straně by se zaměstnavatelé museli vyrovnávat s tím, jak odůvodnit rozdílné podmínky členů a nečlenů.

Kolektivní dohoda se samozřejmě vztahuje pouze na státní zaměstnance, kteří podléhají zákonu o státní službě. Dle definice v § 6 tohoto zákona je státním zaměstnancem fyzická osoba, která byla přijata do služebního poměru a zařazena na služební místo nebo jmenována na služební místo představeného k výkonu služby.

V této souvislosti se s uzavíráním dohod ve státní správě objevují i dotazy týkající se otázek rovných podmínek státních zaměstnanců a zaměstnanců podléhajících zákoníku práce. Samozřejmě, že zaměstnavatelům nic nebrání, aby práva a benefity vyjednané v dohodách pro státní zaměstnance přiznali i ostatním zaměstnancům, na druhé straně se však nedomnívám, že pokud by tak neudělali, dopustili by se nerovného zacházení.

Již z logiky věci je postavení státních zaměstnanců a ostatních zaměstnanců rozdílné, a tedy nerovné. Státní zaměstnanci jsou zvláštní kategorie podléhající přísnému veřejnoprávnímu režimu. Na rozdíl od ostatních zaměstnanců, jejichž práva a povinnosti jsou upraveny zákoníkem práce, tedy předpisem spíše soukromoprávního charakteru, započínají státní zaměstnanci služební poměr až po náročném výběrovém řízení a složení úřednických zkoušek, přičemž do té doby mají nárok pouze na poměr na dobu určitou. Státní zaměstnanci jsou omezeni v jiné výdělečné činnosti i v politických aktivitách. Tolik skloňovaná definitiva je velmi iluzorní, neboť jsou každoročně podrobeni služebnímu hodnocení, na základě něhož samozřejmě mohou být po čase „odejiti“. Prostupnost mezi jednotlivými pozicemi se vzhledem k oborům služby výrazně omezila. Prakticky cokoli si chce státní zaměstnanec v rámci služebního poměru vyřídit, podléhá správnímu řízení dle správního řádu (§ 160 zákona o státní službě), přičemž orientace v tomto kodexu je i pro právníka, který se na správní právo nespecializuje, komplikovaná.

Druhy kolektivních smluv a dohod a jejich vzájemný vztah

Dle ustanovení § 23 odst. 3 zákoníku práce se kolektivní smlouvy dělí na „podnikové“ a „vyššího stupně“. V tomto je dělení u dohod obdobné. Dělení se tedy odvíjí od hierarchie smluvních stran.

Zákoník práce považuje podnikovou kolektivní smlouvu v té části, která upravuje práva z pracovněprávních vztahů zaměstnanců v menším rozsahu než kolektivní smlouva vyššího stupně za zdánlivou (k ustanovení se dle § 27 odst. 1 zákoníku práce nepřihlíží, § 554 občanského zákoníku). Výslovný odkaz na toto ustanovení v zákoně o státní službě chybí. Protože se jedná o klíčové ustanovení, domnívám se, že i tady by byla analogie na místě.

Kolektivní smlouva vyššího stupně na rozdíl od kolektivní dohody vyššího stupně může být v souladu s § 7 zákona o kolektivním vyjednávání i tzv. rozšířena. Za tzv. rozšířenou kolektivní smlouvu vyššího stupně se považuje taková smlouva, jejíž závaznost se na návrh obou smluvních stran a za splnění zákonných podmínek (např. reprezentativnost) rozšíří i na další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódem Klasifikace ekonomických činností (CZ-NACE).⁸⁾ Zákonodárce u kolektivních dohod vyššího stupně takovouto možnost nevyužil. O důvodech se dá pouze spekulovat. Ale lze dojít k závěru, že samotný proces by byl nesmyslný, pokud by se reprezentativnost prokazovala na straně zaměstnavatele, když zaměstnavatel Česká republika, resp. vláda, je jen jeden.

O procesu rozšiřování u kolektivních dohod vyššího stupně by se dalo uvažovat v případě, že na straně zaměstnavatelů by nestála vláda, ale jednotlivé nadřízené služební úřady. V případě, že by u služebních úřadů (např. Ministerstva práce, Ministerstva zdravotnictví a Ministerstva kultury) byla uzavřena kolektivní dohoda vyššího stupně, pak, nebyla-li by u jiných nadřízených služebních úřadů uzavřena jiná kolektivní dohoda vyššího stupně, by se tato mohla rozšířit i na ostatní nadřízené služební rezorty a podmínky státních zaměstnanců v těchto rezortech by se pak sjednotily. Zákonodárce však tuto cestu nevyužil a v podstatě tak vytvořil hybrid (bez pejorativního nádechu), kdy kolektivní dohoda vyššího stupně nyní supluje v podstatě rozšířenou kolektivní smlouvu vyššího stupně.

Závaznost kolektivních smluv a dohod

Podle § 25 odst. 1 zákoníku práce je kolektivní smlouva závazná pro smluvní strany. Jde o vztahy smluvní (obligační). Tato konstrukce je možná v současné době nadbytečná, neboť vyplývá z občanského práva, které je pro pracovní právo subsidiární, konkrétně jde o § 1759 občanského zákoníku.

Pokud jde o kolektivní smlouvy vyššího stupně, zákoník práce dále v § 25 odst. 2 stanoví, že kolektivní smlouva je závazná i pro zaměstnavatele, kteří jsou členy organizace zaměstnavatelů, a pro odborové organizace, které jsou členy odborového svazu, který je smluvní stranou. Toto je celkem logické, vezmeme-li v úvahu, že členské organizace jsou jakýmsi substrátem svazů a bez nich by vlastně svaz nemohl existovat, a tedy ani uzavírat kolektivní smlouvy vyššího stupně.

Dále jsou kolektivní smlouvy závazné pro zaměstnance, v jejichž prospěch je smlouva uzavírána. To vyplývá z normativního charakteru kolektivních smluv, kdy z hlediska teorie práva je část kolektivních smluv upravujících práva zaměstnanců považována za pramen práva. Z hlediska § 1759 občanského zákoníku, kde se výslovně stanoví, že „Vůči jiným osobám smlouva působí jen v případech stanovených v zákoně“, považuji existenci tohoto ustanovení na místě.

Obdobné ustanovení zákon o státní službě nezná. Lze si opět vypomoci analogií zákona? Co jiného zbývá... Bez aplikace těchto ustanovení by dohody ztratily smysl (nevztahovaly by se na zaměstnance).

Vymahatelnost práv ze smluv a dohod

Právo, které zakládá nárok jednotlivým zaměstnancům, lze, pokud není plněno dobrovolně, vymáhat u soudu. Tak stanoví § 25 odst. 4 zákoníku práce. Myslím, že i toto ustanovení by bylo v zákoně o státní službě pro úplnost potřeba. Možnost domáhání se výše uvedených práv v občanském soudním řízení vyplývá dle mého názoru obecně z ustanovení § 7 občanského soudního řádu, neposoudí-li někdo kolektivní dohodu vzhledem k jejímu umístění ve veřejnoprávním předpisu jinak než soukromoprávně.

Z právní úpravy ohledně závaznosti (§ 25 odst. 2 zákoníku práce) lze vyvodit, že zaměstnanci se mohou domáhat přímo práv z kolektivní smlouvy vyššího stupně (závaznost jako ostatně i celá úprava je vztažena obecně ke „kolektivní smlouvě“), aniž by musela být uzavřena podniková kolektivní smlouva. To platí samozřejmě za předpokladu, že práva budou upravena dostatečně konkrétně a úprava v dalším nebude odkazovat na nutnost uzavření podnikové kolektivní smlouvy.

Pouze v případě vymáhání hromadného plnění či závazku smluvních stran (např. závazek zaměstnavatele ohledně zajištění závodního stravování či zajištění určitých podmínek pro působení odborové organizace), nelze práva vymáhat jednotlivě. Zde se pak lze práv domáhat postupem dle zákona o kolektivním vyjednávání, a to shodně dle obou předpisů.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání
• zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě
• zákon č. 89/2012, občanský zákoník
• zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce

(II. část bude publikována v příštím čísle.)