Rozsah odpovědnosti zhotovitele za BOZP

Popis stavu a posouzení správním orgánem

Stěžovatel (dále též v citacích „žalobkyně“) prováděl jako zhotovitel stavebně montážní práce na základě smlouvy o dílo. Kontrolní orgán u něj provedl kontrolu zaměřenou na dodržování právních předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci při provozování technických zdvihacích zařízení, která byla vykonána v návaznosti na vyšetřování příčin a okolností úrazu, když bylo zjištěno porušení několika povinností vyplývajících z právních předpisů:

• jako zhotovitel stavebně montážních prací pro jinou právnickou osobu nezajistil vybavení pracoviště pro bezpečný výkon práce a nedodržel další požadavky kladené na bezpečnost a ochranu zdraví tím, že připustil, aby demontáž staré technologie výtahu a následnou úpravu části výtahové kabiny na montážní plošinu, která byla dočasně používána za účelem dopravy materiálu a osob ve výtahové šachtě, prováděl smluvní zhotovitel – společnost S. s.r.o. (dále také „smluvní dodavatel“), který není pro tyto činnosti odborně způsobilý;
• stěžovatel rovněž nezajistil pro práci na plošině bezpečnost a ochranu zdraví při práci ve výšce, když nezajistil osoby provádějící montážní práce proti pádu technickou konstrukcí, neboť plošina nebyla vybavena prostředky kolektivní ochrany, konkrétně zábradlím s výškou horní tyče nejméně 1,1 m nad podlahou a střední příčkou zábradlí, případně jinou vhodnou výplní, chybělo zajištění proti podklouznutí, tj. ochranná zarážka (lišta) u podlahy plošiny o výšce minimálně 0,15 m.
• nezajistil řádné vedení provozní dokumentace, zejména provozního deníku montážní plošiny, nestanovil odpovědné osoby k obsluze, k provádění funkčních prohlídek zařízení před zahájením provozu a odpovědné odborně způsobilé osoby k provádění funkčních kontrol a zkoušek před uvedením zařízení do provozu včetně stanovení povinností zapisování výsledků z těchto kontrol a nestanovil jejich rozsah.

Výše popsaným jednáním byla porušena níže uvedená příslušná ustanovení zákona č. 309/2006 Sb., a nařízení vlády č. 378/2001 Sb., č. 362/2005 Sb., a č. 101/2005 Sb.

Zásadní pro posouzení odpovědnosti byla především skutečnost, že stěžovatel provádějící jako hlavní zhotovitel stavebně montážní činnosti na základě závazkového smluvního vztahu pro třetí osobu, který zdvihací zařízení od této osoby za účelem rekonstrukce převzal, je plně odpovědný za jeho další provoz. Byl to také stěžovatel, který dle stavebního rozhodnutí prováděl stavbu, a jeho stavbyvedoucí, resp. pověřený montážní mistr, měl zajistit dodržování povinností směřujících k BOZP, když výrobu montážní plošiny započal montážní mistr stěžovatele, demontáž opláštění kabiny výtahu za účelem zřízení montážní plošiny nicméně provedli zaměstnanci smluvního zhotovitele. De facto se jednalo o nahrazení (nikoliv likvidaci) výtahu montážní plošinou, tj. jiným vyhrazeným zdvihacím zařízením ve smyslu ust. § 2 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 19/1979 Sb., když mezi vyhrazenými zdvihacími zařízeními jsou pracovní plošiny s výškou zdvihu nad 3 m výslovně uvedeny, a bylo proto nutné mít po celou dobu jeho výroby příslušné oprávnění dle ust. § 3 vyhlášky č. 19/1979 Sb.², což smluvní zhotovitel neměl a nebyl tak k demontáži odborně způsobilý.

Z pohledu odpovědnosti bylo dle správních orgánů nerozhodné, že došlo ke smluvnímu přenesení odpovědnosti ze stěžovatele na smluvního dodavatele, neboť žádný ze zaměstnanců zhotovitele nebyl přítomen při první jízdě montážní plošiny a nemohl tak splnit povinnost zajištění řádného vedení provozní dokumentace zejména provozního deníku montážní plošiny, stanovení odpovědné osoby k obsluze, k provádění funkčních prohlídek zařízení před zahájením provozu a odpovědné odborně způsobilé osoby k provádění funkčních kontrol a zkoušek před uvedením zařízení do provozu včetně stanovení povinností zapisování výsledků z těchto kontrol a stanovení jejich rozsahu.

Za uvedená porušení byla stěžovateli uložena pokuta za správní delikty na úseku bezpečnosti práce podle ust. § 30 odst. 1 písm. q) a r) zákona o inspekci práce ve výši 200 000 Kč, když bylo postupováno dle § 36 odst. 1 zákona o inspekci práce a pokuta byla stanovena v kontextu skutečností zjištěných při kontrole, skutečností reálně zjistitelných z obchodního rejstříku a sbírky listin a ze sdělení stěžovatele, když byly posuzovány jak polehčující, tak přitěžující okolnosti.

Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze rozsudkem zamítl. Stěžovatel brojil proti rozsudku uvedeného soudu včas podanou a přípustnou kasační stížností.

Z kasační stížnosti

Stěžovatel zásadně brojil proti zjištění o povaze montážní plošiny, resp. co je její povahou, a poukazoval na absenci odborného vymezení a rovněž na svůj názor, o jaké zařízení se jedná. Současně zpochybnil argumentaci městského soudu, který povahu plošiny jako vyhrazeného technického zařízení nedostatečně odůvodnil. „Městský soud však následně uzavřel, že pozůstalé části původního výtahu (tj. rám a podlaha) tvoří pohyblivou pracovní plošinu dle § 2 odst. 1, písm. c) vyhlášky. Jako důvod soud uvedl, že z protokolu o výsledku kontroly vyplývá, že plošina byla určena i pro dopravu osob a materiálu. O určení pro transport materiálu má svědčit i montážní pokyn. Z těchto důvodů měl městský soud za to, že se nejedná o zařízení dle § 2 odst. 2, písm. d) vyhlášky, tedy o zdvihací zařízení, konstruovaná a sestavená výlučně pro montážní účely (montážní stožáry, ramena, nástavby apod.). Závěr městského soudu je dle stěžovatele přinejmenším ukvapený a nekonzistentní. Již samo označení,montážní plošina’ je směsí označení zařízení podle dvou různých ustanovení výše uvedené vyhlášky: § 2 odst. 1, písm. c) hovoří o pracovní plošině (a označuje ji za vyhrazené zařízení), § 2 odst. 2, písm. d) hovoří o zařízení pro montážní účely (která nejsou vyhrazenými zařízeními).“³

Podle stěžovatele definice pohyblivé pracovní plošiny neumožňuje takový výklad, podle nějž by tato mohla sloužit k přepravě osob a materiálu. Pokud pak městský soud dospěl k závěru, že tzv. montážní plošina byla vyhrazeným zdvihacím zařízením dle ust. § 2 odst. 1 písm. c) vyhlášky proto, že jejím prostřednictvím (resp. na ní) se pohybovali pracovníci a materiál, pak takový závěr není přezkoumatelný – tento fakt totiž nijak neodlišuje pracovní plošinu od zdvihacího zařízení pro montážní účely.

Stěžovatel rovněž zpochybnil závěry městského soudu, které se opíraly o důsledky vyplývající pro něj ze stavebního povolení, resp. stavebního zákona.

Dále nebyla dle stěžovatele vypořádána námitka, podle které pro demontáž zdvihacího zařízení není dle § ust. 3 odst. 1 vyhlášky potřeba oprávnění, neboť výčet činností, ke kterým je třeba oprávnění, je v ust. § 3 odst. 1 vyhlášky proveden taxativně a demontáž v něm uvedena není.

Posouzení Nejvyšším správním soudem

Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu a dospěl k závěru, že není důvodná.

Za zásadní označil při posouzení věci otázku, zda montážní plošina splňuje definici ust. § 2 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 19/1979 Sb., kterou se určují vyhrazená zdvihací zařízení a stanoví některé podmínky k zajištění jejich bezpečnosti.

Současně považoval za důležité odkázat na existující rozhodnutí o povolení stavby, které stěžovatel považoval pro posouzení stavu věci za irelevantní, kde je v části věnované podmínkám pro vedení stavby uvedeno, že provedení stavby provede stěžovatel, který ustanoví stavbyvedoucího a stavební dozor. Proto je také zřejmé, že to byl právě stěžovatel, kdo byl odpovědný za vedení stavby a za činnost, která byla v průběhu stavby v souvislosti s prováděním stavebních a jiných s tím souvisejících prací prováděna. V důsledku uvedeného byl tak odpovědný za dodržování příslušných právních předpisů. Z pohledu stavebního povolení, resp. stavebního zákona, může dle ust. § 160 odst. 1 provádět stavbu jako zhotovitel jen stavební podnikatel, který při její realizaci zabezpečí odborné vedení provádění stavby stavbyvedoucím, pokud není stanoveno jinak. Stavební podnikatel dále zabezpečí, aby práce na stavbě, k jejichž provádění je předepsáno zvláštní oprávnění, vykonávaly jen osoby, které jsou držiteli takového oprávnění. Bylo tedy povinností stěžovatele zajistit, aby demontážní práce prováděl zhotovitel, který byl držitelem příslušného oprávnění k činnostem souvisejícím s vyhrazenými zdvihacími zařízeními, což smluvní dodavatel nebyl.

„Zhotovitele stavby dle § 160 odst. 2 stavebního zákona dále stíhá povinnost provádět stavbu v souladu s rozhodnutím nebo jiným opatřením stavebního úřadu a s ověřenou projektovou dokumentací, dodržet obecné požadavky na výstavbu, popřípadě jiné technické předpisy a technické normy a zajistit dodržování povinností k ochraně života, zdraví, životního prostředí a bezpečnosti práce vyplývajících ze zvláštních právních předpisů. Mezi tyto zvláštní právní předpisy lze zařadit zejména zákon č. 309/2006 Sb., který upravuje další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy, přičemž porušení některých jeho ustanovení je žalobkyni kladeno za vinu. Stavbyvedoucímu, jímž byl pracovník žalobkyně, jsou dle § 153 odst. 1 stavebního zákona uloženy obdobné povinnosti. Nadto je stavbyvedoucí povinen zajistit řádné uspořádání staveniště a provoz na něm.“⁴ Na uvedeném nemůže nic změnit ani smlouva uzavřená mezi stěžovatelem a smluvním dodavatelem, neboť platí obecné pravidlo, podle kterého veřejnoprávní povinnost zavazující adresáta právní normy není možné přenést soukromoprávním ujednáním na jinou osobu; odkazem na smluvní ujednání s třetí osobou se nelze vyvinit z deliktní odpovědnosti.⁵

V otázce povahy montážní plošiny Nejvyšší správní soud odkázal na názor městského soudu. „Jak městský soud správně uvedl, § 2 vyhlášky č. 19/1979 Sb. stanoví jednak pozitivní, jednak negativní vymezení vyhrazených zdvihacích zařízení. Za vyhrazená zdvihací zařízení se považují mimo jiné pohyblivé pracovní plošiny s výškou zdvihu nad 3 m. Naopak těmito zařízeními nejsou zdvihací zařízení, konstruovaná a sestavená výlučně pro montážní účely (montážní stožáry, ramena, nástavby apod.). Je nepochybné, že původní výtah, na němž pracovníci stěžovatele a následně pracovníci smluvního zhotovitele, prováděli demontáž, byl bez dalšího vyhrazeným zdvihacím zařízením ve smyslu § 2 odst. 1 písm. e) vyhlášky, neboť byl trvalou součástí stavby, měl nosnost nad 100 kg a výšku zdvihu nad 2 m. Po provedených demontážních činnostech (tj. po odstranění stěn kabiny výtahu a všech jejích částí), kdy zůstal pouze rám a podlaha výtahu, však vzniklo z tohoto zařízení (resp. jeho torza) rovněž vyhrazené zdvihací zařízení, a to pohyblivá pracovní plošina, neboť byly naplněny zákonné pojmové znaky dle § 2 odst. 1 písm. c) uvedené vyhlášky, tj. jednalo se o pohyblivou pracovní plošinu s výškou zdvihu nad 3 m; je totiž zcela zjevné, že plošina byla určena pro dopravu materiálu, což stěžovatel nijak nezpochybnil. Sloužila tedy jako pracovní plošina, která vznikla fakticky z výtahu, který zůstal trvalou součástí stavby – viz § 2 odst. 1 písm. d) cit. vyhlášky; nebylo ji proto možno podřadit pouze z důvodu faktických provedených úprav bez dalšího pod § 2 odst. 2 písm. d) vyhlášky (zařízeními nejsou zdvihací zařízení, konstruovaná a sestavená výlučně pro montážní účely) s tím, že se o vyhrazené zdvihací zařízení nejedná.“

Pokud budeme výše uvedené analyzovat, je podstatné, jaká povaha zařízení vznikla jeho demontáží, resp. k jakému účelu má dále sloužit, když, pokud zůstává účel používání zařízení obdobný, nedochází k jeho přeřazení do skupiny nevyhrazených zařízení pouhou částečnou demontáží. V daném případě zůstala účelem montážní plošiny minimálně doprava materiálu. Soud přihlédl také k tomu, že samotná demontáž neměla sloužit k odstranění výtahu, ale jednalo se o cílenou změnu na pracovní plošinu. Jestliže ust. § 3 vyhlášky č. 19/1979 Sb. neváže nutnost mít oprávnění pro „demontáž“ vyhrazeného technického zařízení, lze činnosti prováděné pracovníky stěžovatele, resp. následně pracovníky smluvního zhotovitele pod toto ustanovení z povahy věci zcela jistě podřadit, neboť demontáž je totiž nepochybně vždy součástí montáže, resp. opravy. „Bylo tedy i na něm, aby demontáž výtahu a jeho úpravu provedla odborně způsobilá osoba, resp. aby tím pověřil dodavatele s patřičným oprávněním.“⁶

Stěžovatel také namítal, že povinnost k zajištění BOZP má vždy jeden zhotovitel ve vztahu k pracovišti jeho zaměstnancům (zde tedy smluvní dodavatel), což však bylo odmítnuto s poukazem na jednoznačně stanovenou povinnost chránit před riziky nejen své zaměstnance, ale i jiné fyzické osoby, které se zdržují na jeho pracovišti. „Tutéž povinnost však má (v rámci svých objektivních možností) též hlavní dodavatel v rozsahu celé stavby a další subdodavatelé v rozsahu svých pracovišť a vůči svým zaměstnancům odesílaným na jiná pracoviště.“⁷ Ostatně zde se jedná o obecný princip, který vychází mimo jiné ze směrnice Rady 89/391/EHS ze dne 12. 6. 1989, o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci (rámcová směrnice), ve znění směrnice 91/383/EHS, kterou se doplňují opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou nebo v dočasném pracovním poměru. Ta v článku 6 odst. 4 uvádí: „Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení této směrnice, pokud jsou na jednom pracovišti přítomni zaměstnanci více podniků, musí zaměstnavatelé spolupracovat při uskutečňování opatření týkajících se bezpečnosti, hygieny a ochrany zdraví při práci a, s přihlédnutím k povaze činností, koordinovat svou činnost v oblasti ochrany a prevence pracovních rizik, vzájemně se informovat o rizicích a informovat také své zaměstnance nebo zástupce zaměstnanců.“ Smysl uvedeného spočívá ve vzájemné koordinaci a sdílení informací, což představuje další povinnost nad rámec povinností stanovených jednotlivým zaměstnavatelům, když cíl nespočívá ve vyloučení odpovědnosti jednotlivých zaměstnavatelů za nepřijetí odpovídajících opatření a svalení této odpovědnosti pouze na osobu pověřenou koordinací BOZP. Transpozice uvedené směrnice pak nalezla své místo v ust. § 101 odst. 3, 4 a 5 zákoníku práce.⁸ K tomu lze odkázat i na odbornou literaturu. „Regulace postupu zaměstnavatelů, kteří působí současně na jednom pracovišti, je zakotvena v odst. 3 a 4 ustanovení § 101 ZP, ze kterých vyplývá povinnost zaměstnavatelů koordinovat postup takovým způsobem, aby byla v maximální míře zajištěna BOZP pro všechny jejich zaměstnance; nezáleží přitom na tom, zda se jedná o dva, tři či více subjektů, které na příslušném pracovišti vykonávají činnost.“⁹

Je však důležité upozornit, že patřičná opatření na úseku bezpečnosti práce a ochrany zdraví mohou mít povinnost přijmout různé subjekty a každý z nich může být postižen v řízení o správním deliktu za své vlastní selhání. „Není vyloučeno, aby určitý škodlivý následek (zde znečištění vodního toku) byl způsoben konáním či opomenutím více právnických osob (a to případně i v souběhu s přestupkem fyzické osoby). V takovém případě správní orgány zkoumají odpovědnost každé z právnických osob ve vztahu k jí porušené právní povinnosti samostatně (a těmto právnickým osobám jsou pak sankce udělovány rovněž samostatně).“¹⁰ Obecně pak i přes skutečnost, že stěžovatel poskytl smluvnímu dodavateli veškerou součinnost k vybavení pracoviště, jej nezbavuje odpovědnosti za porušení právních předpisů na úseku bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci.

K námitce stěžovatele ohledně vymezení pojmu provozovatel, resp. jeho argumentace, že na něj nedopadá, uvedl pregnantně v závěru svého odůvodnění k této otázce Nejvyšší správní soud: „Nejvyššímu správnímu soudu proto není zřejmý účel posuzování, zda stěžovatel byl či nebyl provozovatelem zdvihacího zařízení, neboť odpovědnou osobou v projednávané věci je jednoznačně zhotovitel, který provádí stavbu. Příkladná argumentace, vedená stěžovatelem v tomto směru, je tak zcela nepřípadná; lze k ní pouze poznamenat, že pokud si subjekt, který vyhrazené zdvihací zařízení provozuje, provádí opravy sám, je povinen mít oprávnění; jedině v tomto případě je odpovědný jakožto,provozovatel’, ale nikoliv z důvodu, že je,provozovatel’, tedy zařízení fakticky provozuje, ale z důvodu, že je zhotovitelem oprav.“¹¹

Porušená ustanovení

Závěrem tedy zrekapitulujme, jaká konkrétní ustanovení právních předpisů byla stěžovatele porušena a jakých správních dle zákona o inspekci práce se stěžovatel dopustil v návaznosti na jejich popis v úvodu článku.

1. Správní delikt dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce – ust. § 3 odst. 1 a 2 písm. g) a p) zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), v návaznosti k povinnostem stanoveným v ust. § 3 odst. 1 písm. e) nařízení vlády č. 378/2001 Sb., kterým se stanoví bližší požadavky na bezpečný provoz a používání strojů, technických zařízení, přístrojů a nářadí;
2. Správní delikt dle ust. § 30 odst. 1 písm. q) zákona o inspekci práce – ust. § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 309/2006 Sb. v návaznosti na povinnosti stanovené v ust. § 3 odst. 1 písm. b) a odst. 2 a § 4 nařízení vlády č. 362/2005 Sb., o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky a v bodu I. 4. Přílohy k tomuto nařízení.
3. Správní delikt dle ust. § 30 odst. 1 písm. r) zákona o inspekci práce – ust. § 3 odst. 2 písm. f) zákona č. 309/2006 Sb. v návaznosti k povinnostem stanoveným v ust. § 4 odst. 1, 2 a 3 nařízení vlády č. 378/2001 Sb. a ust. § 3 odst. 3 písm. b) a odst. 4 písm. a) nařízení vlády č. 101/2005 Sb.