Některé aspekty právní úpravy pracovního poměru úředníků územních samosprávných celků, 2. část

Článek navazuje na výklad některých ustanovení zákona o úřednících územních samosprávných celků, konkrétně ustanovení obsahujících právní úpravu pracovní smlouvy na dobu určitou a odvolání vedoucího úředníka, který byl podán v minulém čísle časopisu Práce a mzda. Tentokrát se zaměřuje, jak je řečeno výše, na otázku zástupu úředníka (zejména na problematiku v praxi někdy používaného „pověření výkonem funkce“) a úpravu dalšího odstupného.

Jedním z hlavních cílů přijetí zákona o úřednících územních samosprávných celků (dále jen „zákon o úřednících“) bylo zajištění kvalitního, efektivního a nestranného výkonu veřejné správy v území. Předpokladem k dosažení tohoto cíle je podle tvůrců zákona profesionalizace úředníků samospráv, kterou se rozumí „zvýšené nároky na jejich odbornost, stanovení povinností odpovídajících charakteru jejich práce a poskytnutí záruk a kompenzací, které by vyvažovaly rozšířené nároky a povinnosti“ (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona). Tomu odpovídají i hlavní zásady, na nichž je právní úprava postavena. Podle důvodové zprávy k návrhu zákona jimi jsou mimo jiné „kontinuita výkonu veřejné správy, nestrannost úředníků, vzdělávání úředníků jako předpoklad vysoké úrovně výkonu veřejné správy, otevřenost systému, zvýšení úrovně řízení ve veřejné správě, rovnost úředníků, stabilita úředníků včetně vedoucích úředníků a rovnováha mezi rozšířenými povinnostmi a zvýšenými nároky a kompenzacemi.“

V souladu s vymezeným účelem právní úpravy zákon o úřednících obsahuje např. zvláštní právní úpravu obsazování pracovních míst úředníků na základě výběrového řízení, případně veřejné výzvy, nebo úpravu vzdělávání úředníků. Promítnutím snahy o vytvoření podmínek pro větší stabilizaci personálního obsazení úřadů územních samosprávných celků pak je zakotvení dalšího odstupného pro úředníky územních samosprávných celků.

Zastupování nepřítomného úředníka

Účelem specifik právní úpravy pracovního poměru úředníků územních samosprávných celků založené na principu otevřenosti systému je, aby se úředníky stávaly osoby, jež prošly otevřeným výběrem, kterého se mají za rovných a transparentních podmínek možnost účastnit uchazeči bez ohledu na dosavadní vztah k územnímu samosprávnému celku. Vzniku pracovního poměru úředníka tedy musí zásadně předcházet veřejná výzva nebo výběrové řízení. Jedinou výjimkou z této zásady, kterou zákon předjímá, je obsazení pracovního místa úředníka na dobu určitou, přičemž současně zákon taxativně stanoví důvody, pro které lze s úředníkem pracovní poměr na dobu určitou uzavřít (k tomu blíže viz článek v minulém čísle časopisu Práce a mzda).

V případě dočasné nepřítomnosti úředníka lze samozřejmě využít běžné možnosti zastupování v době nepřítomnosti, které nevykazují zásadní odlišnosti od institutů obvyklých v pracovním poměru. Specifikem zákona o úřednících je, že ukládá územnímu samosprávnému celku povinnost zajišťovat správní činnosti stanovené prováděcím právním předpisem prostřednictvím úředníků, kteří prokázali zvláštní odbornou způsobilost. Prováděcím právním předpisem je vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků. Tato vyhláška v § 1 odst. 1 a podrobněji ve své příloze vymezuje konkrétní správní činnosti, na jejichž vykonávání se tato povinnost váže.

Zákon však stanoví několik výjimek z povinnosti územního samosprávného celku zajišťovat správní činnosti, pro jejichž výkon je prokázání zvláštní odborné způsobilosti předpokladem, prostřednictvím úředníků, kteří prokázali zvláštní odbornou způsobilost. V souvislosti s podávaným výkladem jde zejména o časově omezenou výjimku, podle které může správní činnosti, pro které je třeba prokázat zvláštní odbornou způsobilost, vykonávat i úředník, který nemá zvláštní odbornou způsobilost, avšak

• nejdéle po dobu 18 měsíců od vzniku pracovního poměru úředníka k územnímu samosprávnému celku nebo
• v případě, že úředník začal správní činnost, pro jejíž výkon je prokázání zvláštní odborné způsobilosti předpokladem, vykonávat až v době po vzniku pracovního poměru, nejdéle po dobu 18 měsíců ode dne, kdy tento úředník začal vykonávat činnost, pro jejíž výkon je prokázání zvláštní odborné způsobilosti předpokladem.

Ačkoliv tedy v případě zastupování dočasně nepřítomného úředníka je jistě nejvhodnějším řešením, pokud správní činnosti, které jsou za nepřítomného úředníka vykonávány, vykonává úředník, jenž pro výkon těchto správních činností prokázal zvláštní odbornou způsobilost, je rovněž možné, aby na základě zákonem stanovené výjimky v tomto časově omezeném případě správní činnosti vykonával i úředník, který příslušnou zvláštní odbornou způsobilost neprokázal. Využitím zákonem stanovených výjimek by však v žádném případě nemělo docházet k obcházení zákona účelovým vyhýbáním se povinnosti zajišťovat výkon správních činností úředníky s prokázanou zvláštní odbornou způsobilostí.

Na déletrvající nepřítomnost úředníka pamatuje zákon o úřednících v § 10, v němž stanoví, že je-li pro to důvod spočívající v potřebě nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zejména v případě jeho mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce, výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce, lze uzavřít pracovní poměr na dobu určitou. Uzavření pracovního poměru na dobu určitou přitom nemusí předcházet výběrové řízení (resp. veřejná výzva); to však neplatí pro jmenování do funkce vedoucího úřadu nebo vedoucího úředníka, jemuž musí výběrové řízení předcházet i v případě, že jde o jmenování na dobu určitou.

V souvislosti s povinným výběrovým řízením pro jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka je často zmiňována otázka, zda lze situaci, kdy není obsazeno místo vedoucího úředníka, řešit tzv. pověřením. Je třeba konstatovat, že stav, kdy je určitá osoba „pověřena výkonem funkce tajemníka“ nebo „pověřena výkonem funkce vedoucího odboru“, není v souladu se zákonem, a to z následujících důvodů.

Zákon o obcích ve svém § 110 stanoví, že v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu. Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta. Podle § 103 odst. 3 zákona o obcích tajemníka obecního úřadu jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu v souladu se zvláštním zákonem (kterým je zákon o úřednících) starosta; bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné. Je třeba poukázat rovněž na to, že podle zákona o obcích je starosta v čele obecního úřadu.

Pokud jde o vedoucího odboru obecního úřadu, podle § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem - tím je zákon o úřednících, který ve svém § 7 stanoví, že podmínkou pro jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka je výběrové řízení. „Pověření výkonem funkce tajemníka“ či „pověření výkonem funkce vedoucího odboru“ je tedy institutem, který zákon nezná, a nahrazení řádného obsazení funkce tajemníka obecního úřadu nebo funkce vedoucího úředníka v souladu se zákonem o úřednících takovýmto „pověřením“ lze považovat za nepřípustné obcházení zákona. V případě „pověření“ jsou obcházena ustanovení zákona o úřednících upravující povinnost obsadit jmenovanou funkci výlučně na základě výběrového řízení a u vedoucího úřadu a vedoucího odboru územního samosprávného celku i ustanovení zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze upravující kompetenci jmenovat tyto vedoucí úředníky.

Otázkou, jaké důsledky nastávají pro úředníka - zaměstnance obce, je-li pověřen výkonem funkce tajemníka obecního úřadu, se zabýval i Nejvyšší soud České republiky ve svém rozsudku sp. zn. 21 Cdo 164/2013 ze dne 3. března 2014. V odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší soud uvádí: „Východiskem úvah v tomto směru je skutečnost, že, není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven (o což se jedná v posuzovaném případě), plní jeho úkoly starosta [§ 110 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Pro posledně uvedený případ, není-li v obci, kde je zřízena funkce tajemníka, tajemník ustanoven, ani zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ani zákon o úřednících nezakazují, aby starosta v rámci své pravomoci ,pověřil’ úředníka - zaměstnance obce - výkonem činností, které vykonává tajemník, a které by jinak vykonával sám. Toto ,pověření’ však samo o sobě nemá za následek zánik druhu práce, kterou úředník až dosud vykonával, neboť zákon s tímto ,zastoupením’ takový následek nespojuje. Ve skutečnosti nejde (nemůže jít) o změnu druhu práce jednostranným právním úkonem zaměstnavatele, neboť je vyloučeno, aby zaměstnavatel jen na základě svého rozhodnutí přiděloval zaměstnanci jinou práci, než je práce podle pracovní smlouvy [srov. § 38 odst. 1 písm. a) zák. práce].“

Domnívám se, že uvedený závěr Nejvyššího soudu nic nemění na výše uvedeném právním názoru, že nahrazení řádného obsazení funkce tajemníka obecního úřadu „pověřením“ lze považovat za nepřípustné obcházení zákona. Nejvyšší soud konstatuje, že za situace, kdy tajemník obecního úřadu není ustanoven, plní na základě zákona jeho úkoly starosta, který v rámci své pravomoci může pověřit výkonem činností, které vykonává tajemník obecního úřadu a které by jinak vykonával starosta sám (protože na něj výkon těchto činností přešel v důsledku absence tajemníka), některého úředníka - nejde tedy o pověření výkonem funkce tajemníka obecního úřadu, které by nahrazovalo jeho řádné jmenování.

Starosta v tomto případě pověřuje jinou osobu výkonem činností, které by jinak musel vykonávat přímo on.

Určitá specifika má obdobná situace v případě ředitele krajského úřadu, resp. ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. I zde platí výše uvedený závěr, že „pověření výkonem funkce vedoucího úřadu“ je institutem, jenž zákon nezná, a nahrazení řádného obsazení funkce vedoucího úřadu v souladu se zákonem takovýmto „pověřením“ lze považovat za nepřípustné obcházení zákona - v případě ředitele krajského úřadu nebo Magistrátu hlavního města Prahy tím spíš, že by takovým pověřením byla obcházena nejen povinnost obsazení pracovního místa na základě výběrového řízení, ale rovněž podmínka souhlasu ministra vnitra se jmenováním ředitele krajského úřadu podle § 61 odst. 3 písm. b) zákona o krajích, resp. ředitele Magistrátu hlavního města Prahy podle § 72 odst. 3 písm. b) zákona o hlavním městě Praze.

V této souvislosti je však třeba vzít v úvahu skutečnost, že je nutné zajistit plnění úkolů náležejících vedoucímu úřadu (řediteli krajského úřadu nebo Magistrátu hlavního města Prahy) po dobu, kdy není funkce vedoucího úřadu obsazena. (Ponechávám v tuto chvíli stranou, jak dlouhá by tato doba měla či naopak již neměla být; je zřejmé, že mohou nastat situace, kdy by určité úkony náležející vedoucímu úřadu nesnesly odkladu, byť by k vyhlášení a provedení výběrového řízení a obsazení pracovního místa na základě tohoto výběrového řízení došlo bezodkladně.)

Na rozdíl od zákona o obcích, který stanoví, že není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta, zákon o krajích ani zákon o hlavním městě Praze pro obdobný případ, kdy není obsazena funkce ředitele krajského úřadu, resp. ředitele Magistrátu hlavního města Prahy, právní úpravu toho, kdo plní jeho úkoly, neobsahuje. Jen stěží by přitom bylo možné připustit právní výklad, který by došel k závěru, že úkoly ředitele krajského úřadu (resp. ředitele Magistrátu hlavního města Prahy) po tuto dobu neplní nikdo. Byť v takovém případě přichází v úvahu možnost částečně využít existenci zástupce (zástupců) ředitele, je podle mého názoru možné připustit řešení spočívající v pověření určité osoby (zaměstnance územního samosprávného celku - logicky se nabízí především využití možnosti pověřit některého ze stávajících zástupců) vykonáváním úkolů náležejících řediteli krajského úřadu (resp. řediteli Magistrátu hlavního města Prahy) po nezbytně nutnou dobu, než bude funkce ředitele řádně obsazena. Z pohledu zákona o úřednících je však nutné bezodkladně vyhlásit výběrové řízení na funkci vedoucího úřadu. Jakékoliv účelové odkládání vyhlášení výběrového řízení s tím, že vykonávání úkolů úředníkem (vedoucím úředníkem, vedoucím úřadu), který má být v souladu se zákonem vybrán na základě výběrového řízení, je dlouhodobě nahrazeno vykonáváním těchto úkolů osobou, která byla pouze „pověřena“ jejich vykonáváním, by zřejmě bylo nutné považovat za porušení zákona.

Z toho, co bylo uvedeno výše, a ze skutečnosti, že zákon neupravuje žádnou výjimku z povinnosti vyhlásit výběrové řízení v případech, v nichž obsazení pracovního místa na základě výběrového řízení ukládá, či lhůtu pro vyhlášení výběrového řízení, vyplývá, že není na uvážení vedoucího úřadu (resp. starosty, primátora nebo hejtmana), zda a kdy výběrové řízení vyhlásí. Výběrové řízení musí být vždy vyhlášeno bezodkladně.

Pro úplnost je vhodné doplnit, že zákon o úřednících je předpisem pracovněprávním, což má význam pro kontrolu dodržování ustanovení tohoto zákona upravujících výběrové řízení a veřejnou výzvu. V této oblasti tedy nejde uplatnit dozorové a kontrolní pravomoci Ministerstva vnitra, a to s ohledem na kompetenční výluku uvedenou v § 124 odst. 6 a v § 127 odst. 5 zákona o obcích, v § 82 odst. 6 zákona o krajích a v § 107 odst. 6 a v § 110 odst. 5 zákona o hlavním městě Praze. Podle zákona o inspekci práce [viz § 3 odst. 1 písm. g)] dodržování povinností vyplývajících z právního předpisu, který stanoví povinnost uskutečnit veřejnou výzvu nebo výběrové řízení na obsazení místa úředníka nebo na obsazení místa vedoucího úředníka územního samosprávného celku, jakož i to, zda veřejná výzva nebo výběrové řízení byly provedeny včetně jejich průběhu, kontrolují Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce.

Další odstupné

Právní úprava dalšího odstupného je obsažena v § 13 zákona o úřednících. Další odstupné náleží úředníkovi, s nímž územní samosprávný celek rozváže pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů, a to vedle odstupného podle § 67 a 68 zákoníku práce. Podmínky poskytnutí dalšího odstupného a jeho výši, která je vázána na splnění těchto podmínek, pak stanoví § 13 odst. 2 a 3.

Podle § 13 odst. 2 zákona o úřednících další odstupné náleží tomu úředníkovi, který ke dni rozvázání pracovního poměru dovršil v písm. a) až c) stanovený počet let trvání pracovního poměru.

Stanovení výše dalšího odstupného je závislé na délce trvání pracovního poměru daného úředníka. Odstupné činí:

• úředníka, který ke dni rozvázání pracovního poměru dovršil nejméně 10 let pracovního poměru podle odstavce 3, dvojnásobek průměrného měsíčního výdělku,
• u úředníka, který ke dni rozvázání pracovního poměru dovršil nejméně 15 let pracovního poměru podle odstavce 3, trojnásobek průměrného měsíčního výdělku,
• u úředníka, který ke dni rozvázání pracovního poměru dovršil nejméně 20 let pracovního poměru podle odstavce 3, čtyřnásobek průměrného měsíčního výdělku.

Úředníkovi, který ke dni rozvázání pracovního poměru výpovědí nebo dohodou z důvodů uvedených v § 52 písm. a) až c) zákoníku práce nedovršil alespoň 10 let trvání pracovního poměru (se započtením dob podle § 13 odst. 3 zákona o úřednících), další odstupné nenáleží.

Dnem rozvázání pracovního poměru je den, ke kterému pracovní poměr skončí - tzn. v případě rozvázání pracovního poměru výpovědí uplynutím výpovědní doby, v případě rozvázání pracovního poměru dohodou dnem, který je v této dohodě uveden.

Jaká doba trvání pracovního poměru se do stanoveného počtu let započítává, upravuje § 13 odst. 3 zákona o úřednících. Podle tohoto ustanovení se pro účely výpočtu výše dalšího odstupného do doby trvání pracovního poměru započítává doba trvání pracovního poměru úředníka po 24. listopadu 1990 u územního samosprávného celku, který rozváže s úředníkem pracovní poměr způsobem stanoveným v odstavci 1, u jiného územního samosprávného celku nebo u správního úřadu, a to za podmínky, že v tomto pracovním poměru byly v převážném rozsahu vykonávány správní činnosti ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících. Není přitom nutné, aby jednotlivé pracovní poměry, jejichž trvání je započitatelné do rozhodné doby, na sebe přímo navazovaly (do rozhodné doby se uvedené pracovní poměry započtou i v případě, že mezi nimi bylo období třeba i několika let, která z hlediska nároku na další odstupné započitatelná nejsou).

Podle § 13 odst. 3 písm. b) zákona o úřednících se do doby trvání pracovního poměru pro účely výpočtu výše dalšího odstupného nezapočítává doba pracovního poměru, který je vedlejším pracovním poměrem. Je však třeba upozornit na to, že současný zákoník práce již mezi hlavním a vedlejším pracovním poměrem nerozlišuje.

Pochybnosti může vyvolávat otázka, zda se do rozhodné doby trvání pracovního poměru podle § 13 odst. 2 zákona o úřednících započítá i taková doba trvání pracovního poměru u předchozího zaměstnavatele (viz § 13 odst. 3), za kterou již úředník další odstupné obdržel (tzn., že doba trvání pracovního poměru již mu byla započítána pro účely určení výše dalšího odstupného, na které mu vznikl nárok v minulosti). Byť jsou právní názory na řešení této otázky (při nejednoznačnosti samotného znění ustanovení § 13 zákona o úřednících) různé, přikláním se k takovému výkladu, který započítání té samé doby trvání pracovního poměru pro účely určení výše dalšího odstupného opakovaně vylučuje (není v souladu s účelem právní úpravy, aby bylo ze stejného titulu plněno víckrát). Dovedeno ad absurdum by jinak úředníkovi mohlo být za stejné období trvání pracovního poměru další odstupné vyplaceno od různých územních samosprávných celků několikrát, přičemž jen stěží by v takovém opakovaném vyplácení dalšího odstupného bylo možné nalézt promítnutí smyslu právní úpravy dalšího odstupného, kterým měl být zájem na stabilizaci personálního obsazení územních samosprávných celků.

Pokud jde o způsob, jakým má územní samosprávný celek zjistit dobu trvání pracovního poměru u předchozích zaměstnavatelů (územních samosprávných celků či správních úřadů), případně skutečnost, že v pracovním poměru u správního úřadu byly v převážném rozsahu vykonávány správní činnosti ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o úřednících, je zřejmé, že zde bude nutná součinnost ze strany úředníka, jemuž má být další odstupné poskytnuto. Jako podklad pro posouzení výše uvedených skutečností může sloužit především potvrzení o zaměstnání vydané předchozím zaměstnavatelem, případně i pracovní smlouva a pracovní náplň (popis pracovní činnosti) z předchozího pracovního poměru (resp. z předchozích pracovních poměrů) za účelem zjištění, zda v pracovním poměru byly vykonávány správní činnosti a v jakém rozsahu.

Právní předpisy citované v článku (předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů
• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
• zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)
• zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
• vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků